Koncentrační zásada v územním řízení

Koncentrační zásada v územním řízení specifickým způsobem určuje právo účastníka řízení, kdy se může v daném řízení relevantním způsobem vyjádřit. Pokud tak účastník neučiní v souladu se zákonnou úpravou a postupem správního orgánu – stavebního úřadu, k jeho případným námitkám nebude přihlédnuto. K takovému postupu se váže zejména stanovení lhůty k podání námitek a řádné poučení. I v případě koncentrace řízení je však správní orgán povinen reflektovat i jiná podání a návrhy důkazů, pokud se váží k požadavku na plnění kogentních ustanovení právních předpisů. 

Práva účastníka správního řízení

Práva účastníka správního řízení, kterým je též řízení územní, popř. společné územní a stavební řízení, zahrnují též právo se v daném řízení vyjádřit a navrhovat provedení důkazů, a to v zásadě kdykoliv v průběhu řízení až do vydání rozhodnutí (nestanoví-li zákon jinak). Správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy (§ 36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, dále jen „SprŘ“)).

Podle § 36 odst. 3 SprŘ dále platí, že „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“

Uplatňování námitek v územním řízení

Typickým příkladem zvláštní úpravy pro uplatňování námitek v průběhu řízení je ustanovení § 89 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „StZ“), které stanovuje, že „Závazná stanoviska, která mohou dotčené orgány uplatňovat podle § 4 odst. 4, a námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti musí být uplatněny nejpozději při ústním jednání, případně při veřejném ústním jednání, při kterém musí být nejpozději uplatněny také připomínky veřejnosti; jinak se k nim nepřihlíží. Jestliže dojde k upuštění od ústního jednání, musí být závazná stanoviska dotčených orgánů podle § 4 odst. 4 a námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti uplatněny ve stanovené lhůtě; jinak se k nim nepřihlíží.“¹

Obdobnou úpravu obsahuje ustanovení § 94m StZ, podle něhož: „Stavební úřad oznámí účastníkům řízení a dotčeným orgánům zahájení řízení nejméně 15 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je-li to účelné. Zároveň upozorní dotčené orgány a účastníky řízení, že závazná stanoviska a námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto. V případech záměrů umisťovaných v území, ve kterém nebyl vydán územní plán, nařídí stavební úřad veřejné ústní jednání vždy.“

Stavební úřad může upustit od ústního, resp. veřejného ústního jednání, jsou-li mu dobře známy poměry v území a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení záměru. Pokud tak stavební úřad učiní, musí stanovit lhůtu, do kdy mohou účastníci řízení uplatnit námitky a dotčené orgány závazná stanoviska. Přitom lhůta nesmí být kratší než 15 dnů.  Dále musí provést poučení o uplatňování námitek a závazných stanovisek, a to v oznámení o zahájení řízení.

Za splnění těchto podmínek lze konstatovat, že možnost vyjádřit se ke všem podkladům před vydáním rozhodnutí podle § 36 odst. 3 SprŘ nebude spíše možné ve stanoveném rozsahu uplatnit.

Jestliže však není konáno ústní jednání, což by byl poslední okamžik pro uplatnění námitek, je třeba vyjít ze stanovené lhůty pro uplatnění námitek. Situace v tomto případě je odlišná v tom, že je zjevné, že pokud budou námitky a závazná stanoviska podány poslední den stanovené lhůty, není možné, aby se účastník v tento den seznámil se všemi podklady pro rozhodnutí a současně se k nim mohl vyjádřit. 

Jak uvádí Machačková a kol.² : „V době konání veřejného ústního jednání nebo ústního jednání musí být k dispozici všechny podklady pro vydání územního rozhodnutí tak, aby se k nim všichni zúčastnění mohli vyjádřit.“ Zde však ve vazbě na možné doplňování řízení, když „Pokud tomu tak není a řízení je doplňováno, musí stavební úřad postupovat v souladu s § 36 SpŘ.“ 

V případě postupu bez ústního jednání může být uplatněním koncentrace právo účastníka vyjádřit se ke všem podkladům pro rozhodnutí prakticky omezeno. Nicméně ustanovení § 36 SprŘ zde odkazuje na zvláštní právní úpravu, která bude mít přednost.

Odlišná by byla např. situace, kdyby účastník řízení, žadatel, doplňoval své podání po uplynutí lhůty k podání námitek. Pak by stavební úřad musel postupovat tak, aby účastníci měli možnost vyjádřit se k nově doplněným podkladům. 

Podstatnou náležitostí uplatnění koncentrace je poučení. Nejsou-li účastníci o koncentraci v rozporu se zákonem řádně poučeni, koncentrace nenastává. Nedostatek poučení nemůže být k tíži účastníků, proto mohou v takovém případě námitky uplatnit i později.³

To, že je stanovena koncentrace řízení, však nevylučuje uplatnění dalších podání v průběhu řízení, k nimž však nebude přihlédnuto jako k námitkám (z hlediska ochrany soukromých zájmů). 

Důkazní návrhy v územním řízení

Zákonná koncentrace územního řízení podle § 89 odst. 1 stavebního zákona nedopadá na důkazní návrhy, a proto mohou účastníci řízení navrhovat důkazy na podporu včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, čj. 48 A 118/2016-200.)

S ohledem na ustanovení § 50 odst. 3 SprŘ, podle něhož je „správní orgán povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu“, pokud by např. účastník řízení poukázal na nezákonnost v daném řízení, popř. by požadoval provedení důkazu, který je nezbytný pro dokončení řízení s ohledem na veřejný zájem, úřad by se tím měl zabývat. I pokud stavební úřad stanoví účastníkům územního řízení lhůtu k uplatnění důkazních návrhů podle § 36 odst. 1 správního řádu z roku 2004, musí z úřední povinnosti přihlédnout k opožděným důkazům týkajícím se souladu záměru s kogentními předpisy (podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, čj. 48 A 118/2016-200). S ohledem na výše uvedené (absence zákonné koncentrace důkazních návrhů účastníků v územním řízení) je nebytné lhůtu pro důkazní návrhy stanovit podle § 36 odst. 1 správního řádu, jinak účastníci mohou navrhovat důkazy na podporu svých včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí. 

Dále, jak uvádí Codl, „správní řízení o žádosti jsou koncentrována pouze co do námitek na ochranu (převážně) soukromých zájmů účastníků a důvodů pro vyhovění žádosti; koncentrace se nevztahuje na přezkum zákonnosti rozhodnutí, řízení, ochranu veřejného zájmu“.⁴ Jsou-li tedy v průběhu řízení porušovány kogentní normy, musí se vyjádřením účastníka - návrhem k provedení důkazu v tomto směru stavební úřad zabývat i nad rámec koncentrační zásady. 

Přitom podle § 90 StZ v územním řízení stavební úřad posuzuje kromě jiného, zda je záměr žadatele v souladu s požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, s požadavky zvláštních právních předpisů a se závaznými stanovisky, popř. soulad s územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování u stavebních záměrů. 

Z citovaného rozhodnutí Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, čj. 48 A 118/2016-200: „Třebaže platí, že konkrétní způsob provedení a užívání stavby je předmětem stavebního řízení, které je také těžištěm pro řešení námitek účastníků proti projektové dokumentaci, stavební úřad musí v územním řízení z úřední povinnosti posuzovat, zda umísťovaná stavba nebude mít negativní vliv na území a zda ji vůbec lze do území (s ohledem na jeho charakter) umístit. Stavební úřad musí vždy posuzovat, zda realizací záměru nedojde k nepřiměřenému ohrožení nebo porušení práv a právem chráněných zájmů zejména všech potenciálně dotčených subjektů a zda realizace záměru znamená jen minimální možné, ještě únosné dotčení okolí.“

Závěrem lze uvést, že koncentrace územního řízení umožňuje stavebnímu úřadu postupovat efektivně a bez zbytečných průtahů. Je též vyjádřením zásady, podle níž právo náleží bdělým. Takový postup však nesmí být na úkor práv účastníků řízení ani na úkor veřejného zájmu a reflektování kogentních předpisů. Pokud jde o lhůty, je možné zvažovat též prominutí zmeškání lhůty za podmínek uvedených v § 41 SprŘ.

__________________________________________________________

¹ Zde je možno poukázat na odlišné úpravy v rámi StZ. StZ se v ustanoveních § 89 odst. 1 a 94m odst. 1 výslovně zabývá pouze námitkami a vyjádřením ve srovnání s § 112 odst. 1, kde se pro účely stavebního řízení koncentrace váže na závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy.

² Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, 1216 s.

³ Viz též Codl, Daniel, Uplatňování koncentrační zásady ve správním řízení, In: Správní právo, roč. LII, č. 2/2019.

⁴ Codl, tamtéž.

Čtěte také:

• Územní plán - na co si dát pozor před zahájením přípravy stavby