Zamawiający nie uznał Państwa zaświadczenia lub certyfikatu

Czy zamawiający musi przed wykluczeniem wezwać Państwa do wyjaśnień?

Zamawiający może, w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia, żądać, aby uczestnik w odpowiednim terminie wyjaśnił przedłożone dokumenty albo uzupełnił dodatkowe lub brakujące dokumenty, i może takie żądanie skierować również wielokrotnie (§ 46 czeskiej ustawy o udzielaniu zamówień publicznych (ustawa nr 134/2016 Sb., dalej „ZZVZ”), w brzmieniu obowiązującym od 3 kwietnia 2025 r., dostępna na zakonyprolidi.cz). Jest to uprawnienie zamawiającego, a nie jego ogólny obowiązek — ustawa słowem „może” daje zamawiającemu wybór, a nie nakaz.

Zamawiający może wykluczyć uczestnika z dwóch odrębnych przyczyn, które należy rozróżniać. Może go wykluczyć, jeżeli przedłożone dokumenty nie spełniają warunków zamówienia lub uczestnik nie przedłożył ich w wyznaczonym terminie — ta przyczyna działa samodzielnie, bez konieczności wcześniejszego wyjaśniania czegokolwiek. Drugą, odrębną przyczyną jest sytuacja, w której dokumenty nie zostały wyjaśnione lub uzupełnione na podstawie żądania z § 46, którego jednak zamawiający nie musiał kierować (§ 48 ZZVZ).

Innymi słowy, jeżeli zamawiający sięgnie po wezwanie z § 46, a wykonawca nie odpowie na nie należycie, może go wykluczyć także z tej przyczyny — wezwanie nie jest jednak nałożone jako warunek każdego wykluczenia.

Zamawiający jest jednocześnie zobowiązany niezwłocznie przesłać wykluczonemu uczestnikowi zawiadomienie o wykluczeniu wraz z uzasadnieniem, zatem brak uzasadnienia sam w sobie stanowi wadę, którą można zaskarżyć w zastrzeżeniach niezależnie od tego, czy wykluczenie jest merytorycznie prawidłowe. W praktyce wada ta pojawia się częściej, niż można by się spodziewać — zamawiający niekiedy przesyłają jedynie lakoniczną informację, że uczestnik nie spełnił warunków kwalifikacji, bez wskazania, którego konkretnego dokumentu lub wymogu to dotyczy i dlaczego przedstawione wyjaśnienie zdaniem zamawiającego się nie obroniło.

Z tego rozróżnienia wynika pierwsze pytanie, które muszą sobie Państwo zadać zaraz po otrzymaniu negatywnego stanowiska wobec swojego dokumentu: czy zamawiający wykluczył Państwa dlatego, że dokument jego zdaniem po prostu nie spełnia warunków zamówienia, czy dlatego, że niezadowalająco odpowiedzieli Państwo na jego wezwanie do wyjaśnień? W pierwszym przypadku nie mają Państwo prawnego roszczenia, aby zamawiający przed wykluczeniem jeszcze Państwa wezwał — może, ale nie musi.

W konkretnych okolicznościach niewykorzystanie tej procedury może być jednak sporne, zwłaszcza jeżeli chodziło o usuwalną niejasność, którą zamawiający mógł wyjaśnić bez zmiany oferty; w takim przypadku niewykorzystanie § 46 może osłabić pozycję zamawiającego w postępowaniu odwoławczym, choć samo w sobie nie powoduje automatycznie nieważności wykluczenia.

Ustawa ponadto pozwala zamawiającemu kierować żądanie wyjaśnień wielokrotnie oraz przedłużyć wyznaczony termin lub przywrócić go po jego uchybieniu, zatem jedna nieudana odpowiedź wykonawcy nie oznacza automatycznie końca możliwości doprecyzowania dokumentu, o ile do wezwania w ogóle doszło. Wykonawca może sam zwrócić zamawiającemu uwagę, że sporną okoliczność można wyjaśnić lub udokumentować w trybie § 46 — decyzja, czy z tej możliwości skorzysta, zawsze jednak należy do zamawiającego, a wykonawca nie ma do niej jednostronnego roszczenia.

To, czy konkretna wątpliwość zamawiającego daje się wyjaśnić, czy chodzi o brak, którego wyjaśnienie już nie uratuje, ocenia się indywidualnie w każdej sprawie — dlatego prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS zalecają konsultację tej kwestii zaraz po otrzymaniu wezwania, a nie dopiero po upływie terminu na odpowiedź.

Odpowiedź na wezwanie do wyjaśnień powinni Państwo złożyć możliwie konkretnie i z dowodami, a nie jedynie powtarzając to, co zamawiający już odrzucił. Jeżeli zamawiający kwestionuje, że Państwa dokument potwierdza wymaganą kwalifikację, należy wykazać, w czym jest on merytorycznie równoważny wymogowi.

Jeżeli to możliwe, warto oprzeć się na oświadczeniu wystawcy dokumentu lub na porównaniu z krajowym odpowiednikiem. Wyjaśnienie, które jedynie powtarza pierwotne twierdzenie bez nowych materiałów, nie zmniejszy ryzyka wykluczenia. Przydatne bywa także wykazanie, jak ten sam lub podobny dokument został zaakceptowany w innych postępowaniach o udzielenie zamówienia, choć samo w sobie nie gwarantuje to równoważności, a zamawiający traktuje takie zestawienie jedynie jako argument pomocniczy.

Dokument zagraniczny jako zamiennik krajowego zaświadczenia

Kwestia równoważności dokumentów zagranicznych jest jedną z najczęstszych przyczyn sporów o kwalifikację w zawodach technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny Republiki Czeskiej (Nejvyšší správní soud) rozstrzygał spór dotyczący warunku zamówienia, zgodnie z którym zagraniczny członek zespołu realizacyjnego mógł wykazać kwalifikację innym podobnym dokumentem wydanym w kraju jego pochodzenia, uprawniającym go w tym kraju do wykonywania danej specjalności, bez konieczności posiadania bezpośrednio zaświadczenia o autoryzacji wydanego przez Czeską Izbę Autoryzowanych Inżynierów i Techników Budownictwa (Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě).

Sąd orzekł, że zamawiającemu może wystarczyć do wykazania kwalifikacji poszczególnego członka zespołu realizacyjnego dokument wydany za granicą, jeżeli jest to dokument równoważny w zakresie wykazywania kwalifikacji, jednak wymagania zamawiającego nie mogą w żaden sposób obniżać publicznoprawnych wymogów stawianych osobom wykonującym określone czynności w Republice Czeskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Republiki Czeskiej sygn. akt 9 As 125/2024 z dnia 3 grudnia 2025 r., dostępny na vyhledavac.nssoud.cz).

Wykonawca musi zatem z jednej strony wykazać kwalifikację wobec zamawiającego, a jednocześnie dbać o spełnienie wszystkich obowiązków publicznoprawnych związanych z udziałem w zamówieniu publicznym i z wykonywaniem samej działalności. Różnica między obiema kwestiami ma również praktyczny wpływ na sposób dokumentowania spełnienia warunków zamówienia: dokument przedłożony zamawiającemu służy wykazaniu zdolności na potrzeby postępowania, natomiast dokument wymagany przez przepisy publicznoprawne służy ochronie interesu publicznego w zakresie jakości wykonywanej działalności, a oba mogą być wydawane przez różne organy według różnych kryteriów oceny i z różnym okresem ważności.

W praktyce oznacza to dwie odrębne sprawy, które łatwo pomylić. Postępowanie o udzielenie zamówienia może uznać dokument zagraniczny za równoważny, a mimo to nadal ciąży na Państwu obowiązek posiadania odpowiedniego uprawnienia do samego wykonywania działalności w Czechach, jeżeli wymagają tego przepisy publicznoprawne. Argument, że zagraniczny dokument wystarczył Państwu do udziału w postępowaniu, nie usprawiedliwia Państwa, jeżeli bez krajowej autoryzacji w ogóle nie mogli Państwo danej działalności wykonywać.

Ta dwutorowość bywa zaskakująca dla zagranicznych wykonawców, ponieważ w ich macierzystym porządku prawnym kwalifikacja do zamówienia publicznego i uprawnienie do wykonywania działalności często pokrywają się w jednym dokumencie, przez co nie zdają sobie sprawy, że w Czechach obie kwestie trzeba rozwiązać oddzielnie. Podobna kwestia ustalania technicznych kryteriów kwalifikacji pojawia się także poza budownictwem; specyfikę zamówień infrastrukturalnych omawia tekst o ustalaniu kryteriów kwalifikacji technicznej w transporcie kolejowym.

Kiedy warunki kwalifikacji są nieproporcjonalne

Drugim źródłem sporów jest twierdzenie zamawiającego lub organu kontrolnego, że wymagania kwalifikacyjne jako całość lub w połączeniu wykraczają poza to, co odpowiada złożoności zamówienia. Z takim twierdzeniem wykonawca spotyka się zazwyczaj wtedy, gdy na kwestionowanie samego warunku jest już za późno, i musi się przed nim bronić pośrednio, na przykład argumentacją w ramach obrony konkretnego dokumentu.

Jeżeli zamawiający wymaga wykazania kwalifikacji ekonomicznej lub technicznej, musi — proporcjonalnie do złożoności i zakresu przedmiotu zamówienia publicznego — określić, jakich kryteriów wymaga i jaki minimalny poziom ich spełnienia (§ 73 ust. 6 ZZVZ). Warunki zamówienia nie mogą jednocześnie bezpodstawnie zapewniać określonym wykonawcom przewagi konkurencyjnej ani tworzyć bezpodstawnych przeszkód dla konkurencji.

Sąd Miejski w Pradze (Městský soud v Praze) rozpatrywał spór, w którym podmiot udzielający dotacji uznał wymagania kwalifikacyjne jako całość za nieproporcjonalne, nie analizując konkretnie, które połączenie wymagań i dlaczego wykracza poza granice ustawy. Sąd uchylił decyzję jako niepoddającą się kontroli, ponieważ organy administracji nie wskazały, jakie konkretne połączenie wymagań i dlaczego wykracza poza granice ustawy, choć wykonawca do każdego poszczególnego kryterium przedstawił własne uzasadnienie oraz opinię eksperta (wyrok Sądu Miejskiego w Pradze sygn. akt 5 A 46/2024 z dnia 22 października 2025 r., dostępny na vyhledavac.nssoud.cz).

Sąd przy tym wyraźnie podkreślił, że na tym etapie nie może ocenić, czy wykonawca rzeczywiście naruszył obowiązki wynikające z ZZVZ — jest to zadanie organów administracji, które muszą najpierw uzasadnić swój wniosek w sposób poddający się kontroli. Wyrok uchylający nie oznacza więc, że sąd uznał wymagania kwalifikacyjne za proporcjonalne; oznacza jedynie, że organy administracji nie uzasadniły dotąd należycie swojego przeciwnego wniosku.

Sąd jednocześnie potwierdził ogólną zasadę, zgodnie z którą im bardziej szczegółowe i surowe wymagania zamawiający wybierze, tym wyższe wymogi stawia się ich uzasadnieniu, oraz że ocena proporcjonalności kwalifikacji jest przede wszystkim kwestią prawną opartą na stanie faktycznym ustalonym na podstawie przedstawionych dowodów, a nie na ogólnym wrażeniu co do zakresu wymagań.

Dla wykonawcy, który broni się przed twierdzeniem, że jego kwalifikacja lub warunki zamówienia były nieproporcjonalne, wynika z tego konkretna strategia obrony, której nie da się zastąpić ogólnym zapewnieniem, że wymóg spełnił lub mógł go spełnić.

Nie należy ograniczać się do ogólnego twierdzenia, że wymóg był w porządku. Proszę wyjaśnić do każdego spornego kryterium osobno, dlaczego odpowiada zakresowi i złożoności zamówienia, a jeśli to możliwe, poprzeć to opinią eksperta lub porównaniem ze zwykłą praktyką w porównywalnych zamówieniach. Im bardziej konkretna i lepiej udokumentowana będzie Państwa argumentacja, tym trudniej będzie organowi kontrolnemu zbyć ją ogólnikowym twierdzeniem o nieproporcjonalności całości. Sąd i organ kontrolny muszą zrobić to samo po swojej stronie, a jeśli tego nie zrobią, ich rozstrzygnięcie nie ostanie się jako poddające się kontroli.

Jak przygotować szczegółową analizę poszczególnych kryteriów w konkretnym zamówieniu, zależy od tego, ile wymagań kwalifikacyjnych zamawiający ustalił i jak są one ze sobą powiązane — dlatego prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS prowadzą tę analizę zawsze po zapoznaniu się z całą dokumentacją zamówienia, a nie tylko ze spornym punktem.

Terminy na zastrzeżenia: dwie różne sytuacje, dwa różne terminy

Zastrzeżenia może wnieść wykonawca, któremu w wyniku działania zamawiającego grozi lub powstała szkoda, i to na piśmie wobec wszystkich czynności lub zaniechań zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia, łącznie z ustaleniem warunków zamówienia (§ 241 ZZVZ). Nie można ich jednak wnieść wobec postępowania zamawiającego w przypadku zamówienia publicznego o małej wartości, co w postępowaniach powyżej progów i podprogowych, których dotyczy także omawiana tu kwestia kwalifikacji, nie ma praktycznego znaczenia.

Kluczowe jest jednak zawsze staranne rozróżnienie, przeciwko czemu dokładnie zastrzeżenia są skierowane, ponieważ różni się termin, a także to, co można w nich jeszcze podnieść. Ustawa nie zaciera tej granicy nawet wtedy, gdy obie kwestie są ze sobą merytorycznie powiązane.

Jeżeli wyznaczono termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału, zastrzeżenia wobec warunków dotyczących kwalifikacji wykonawcy muszą zostać doręczone zamawiającemu najpóźniej do upływu tego terminu (§ 242 ust. 3 ZZVZ). Natomiast zastrzeżenia wobec czynności ogłaszanych w dokumentach, które zamawiający jest zobowiązany na mocy ustawy opublikować lub przesłać skarżącemu, a więc typowo wobec zawiadomienia o wykluczeniu, muszą zostać doręczone w ciągu piętnastu dni od ich opublikowania lub doręczenia (§ 242 ust. 2 tej samej ustawy).

Na ten termin trzeba ponadto uważać z jeszcze jednego powodu: zamawiający może go w dokumentacji zamówienia skrócić. Zamawiający może określić, że zastrzeżenia wobec warunków kwalifikacji lub innych warunków zamówienia muszą zostać wniesione już najpóźniej 72 godziny przed upływem odpowiedniego terminu składania wniosków o dopuszczenie do udziału lub ofert (§ 242 ust. 5 ZZVZ). Kto więc polega wyłącznie na ogólnej zasadzie „do końca terminu składania ofert”, nie sprawdzając, czy dokumentacja zamówienia nie zawiera takiego skrócenia, ryzykuje wniesienie zastrzeżeń po terminie, nawet jeśli według ogólnej zasady jeszcze by zdążył.

Kto zatem chce podnieść, że same warunki kwalifikacji zostały ustalone nieproporcjonalnie, musi to zrobić jeszcze przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału lub oferty — i to do momentu, który obowiązuje zgodnie z dokumentacją konkretnego zamówienia, a nie dopiero wtedy, gdy zamawiający wykluczy go z powodu ich niespełnienia.

Niepewność, czy dany warunek w ogóle Państwo spełnią, nie jest przy tym dobrym powodem do zwlekania — jeżeli uważają Państwo warunek za sporny już na początku, bezpieczniej jest wnieść zastrzeżenia prewencyjnie jak najwcześniej, nawet gdyby ostatecznie okazało się, że kwalifikację Państwo spełnili. W zastrzeżeniach wobec wykluczenia można bronić się przed tym, jak zamawiający ocenił Państwa konkretne dokumenty, ale nie przed tym, że sam wymóg był od początku ustalony niezgodnie z prawem, jeżeli nie zakwestionowali go Państwo w terminie.

To rozróżnienie bywa w praktyce pomijane, ponieważ wykonawca koncentruje się na obronie przed tym, co go aktualnie boli, czyli przed wykluczeniem, i zapomina, że źródło problemu mogło powstać już kilka tygodni wcześniej, w chwili, gdy zamawiający po raz pierwszy opublikował warunek zamówienia i gdy powinna nastąpić pierwsza reakcja.

Jak dokładnie rozplanować tę strategię w konkretnym zamówieniu, zależy od tego, kiedy faktycznie dowiedzieli się Państwo o spornym warunku lub o wykluczeniu, oraz czy dokumentacja zamówienia skróciła termin zgodnie z § 242 ust. 5. W przypadku większych zamówień z wieloetapowym wyjaśnianiem dokumentów terminy na poszczególne kroki mogą się ponadto nakładać, a kontrola nad tym, co już zostało zakwestionowane, a co jeszcze można zakwestionować, staje się odrębną dziedziną, którą warto prowadzić na piśmie od pierwszego dnia postępowania, a nie dopiero wtedy, gdy nadejdzie pierwsze negatywne stanowisko zamawiającego.

Błędy, przez które wykonawcy broniący kwalifikacji tracą zamówienie

Najczęstszym błędem jest czekanie na to, jak zamawiający rozstrzygnie o kwalifikacji, bez wykorzystania przez wykonawcę terminu na zastrzeżenia wobec samego warunku zamówienia. Jeżeli uważają Państwo warunek za nieproporcjonalny, muszą to Państwo podnieść do końca terminu składania wniosku o dopuszczenie do udziału lub oferty — ewentualnie do 72 godzin przed jego upływem, jeżeli dokumentacja zamówienia tak go skróciła — w przeciwnym razie argument ten nie pomoże Państwu na późniejszym etapie postępowania.

Drugim błędem jest odpowiedź na wezwanie do wyjaśnień, która jedynie ponownie opisuje pierwotny dokument, nie wnosząc nowego dowodu ani bardziej konkretnego wyjaśnienia. Zamawiający, który raz już dokument odrzucił, musi zobaczyć coś więcej, a nie to samo ujęte innymi słowami, a bez takiej zmiany szanse na powodzenie w kolejnej rundzie wyjaśnień nie rosną.

Trzecim błędem jest mylenie równoważności dokumentu na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia z publicznoprawnym uprawnieniem do wykonywania działalności. Wykonawcy niekiedy sądzą, że skoro zamawiający uznał dokument zagraniczny, rozwiązana jest tym samym kwestia, czy mogą legalnie wykonywać działalność w Czechach. Są to dwie odrębne kwestie, które należy zweryfikować oddzielnie już przy przygotowywaniu oferty, najlepiej w formie odrębnej oceny prawnej dla każdego zagranicznego członka zespołu realizacyjnego z osobna, ponieważ wymogi publicznoprawne różnią się w zależności od branży, a to, co obowiązuje w inżynierii budowlanej, nie musi obowiązywać w innym zawodzie regulowanym.

Czwartym błędem jest obrona przed zarzutem nieproporcjonalności warunków kwalifikacji prowadzona jedynie ogólnikowo, bez analizy poszczególnych kryteriów i ich połączenia. Jak pokazał przywołany wyrok Sądu Miejskiego w Pradze, ogólne twierdzenie o nieproporcjonalności nie ostoi się ani po stronie zamawiającego, ani po stronie wykonawcy, który broni się przed takimi warunkami — obie strony muszą argumentować w odniesieniu do konkretnych wymagań, a nie do wrażenia z całości.

Piątym błędem, który pojawia się rzadziej, ale tym trudniej go naprawić, jest wniesienie zastrzeżeń wobec niewłaściwej czynności zamawiającego — czyli mylenie obrony przed wykluczeniem z obroną przed samym warunkiem zamówienia, choć każda z nich jest skierowana gdzie indziej i ma inny termin.

Szóstym błędem, często powiązanym z piątym, jest niedocenianie roli opinii eksperta lub ekspertyzy w obronie przed zarzutem nieproporcjonalności wymagań kwalifikacyjnych. W przywołanym praskim sporze to właśnie ocena ekspercka pomogła wykonawcy konkretnie wykazać, dlaczego każde poszczególne wymaganie odpowiada minimum niezbędnemu do realizacji zamówienia; bez niej argumentacja pozostałaby jedynie twierdzeniem przeciwko twierdzeniu.

Związki między ustalaniem kryteriów kwalifikacji a ryzykiem ukrytej dyskryminacji omawia tekst o ukrytej dyskryminacji przy udzielaniu zamówień publicznych; nawet pozornie neutralny wymóg może bowiem faktycznie wykluczyć określoną grupę wykonawców równie skutecznie jak otwarte pokrzywdzenie. Jak dokładnie ocenić te błędy w konkretnym zamówieniu i co jeszcze można z nimi zrobić, zależy od etapu postępowania, na którym się Państwo znajdują — dlatego prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS stawiają tę diagnozę zawsze zaraz po pierwszym kontakcie z klientem, a nie dopiero po sporządzeniu zastrzeżeń.

Gdzie obrona kwalifikacji się załamuje

Podsumowanie końcowe

Artykuł pokazał, że obrona przed nieuznaniem kwalifikacji opiera się na trzech filarach: na tym, z jakiej przyczyny zamawiający Państwa wykluczył i czy miał dla tego konkretnego postępowania podstawę ustawową, na merytorycznej równoważności Państwa dokumentu z wymaganą kwalifikacją oraz na tym, czy wnieśli Państwo zastrzeżenia we właściwym terminie wobec właściwej czynności zamawiającego.

Dla zarządu firmy decydujące są dwa terminy i jedno pytanie. Pierwszym terminem jest koniec terminu składania wniosku o dopuszczenie do udziału lub oferty, do którego trzeba podnieść nieproporcjonalność samych warunków kwalifikacji — należy jednak pamiętać, że dokumentacja zamówienia może ten termin skrócić nawet do 72 godzin przed jego upływem. Drugim jest piętnaście dni od doręczenia zawiadomienia o wykluczeniu. Pytanie brzmi, czy Państwa zagraniczny lub alternatywny dokument rzeczywiście merytorycznie odpowiada temu, czego wymagał zamawiający, ponieważ na tym opiera się cała obrona.

Odkładanie jakiejkolwiek reakcji się tu nie opłaca. Kto z zastrzeżeniami wobec warunku zamówienia czeka aż do wykluczenia, traci możliwość posłużenia się tym argumentem w ogóle. Wykonawcy, którzy dopilnowali terminów i poparli odpowiedź na wezwanie do wyjaśnień konkretnymi dowodami, obronili swój udział w postępowaniu; ci, którzy polegali na ogólnych argumentach, przegrali spór o własne wykluczenie.

Prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS ocenią, czy zamawiający postąpił zgodnie z ustawą, przygotują odpowiedź na wezwanie do wyjaśnień, sporządzą i wniosą zastrzeżenia we właściwym terminie oraz będą Państwa reprezentować w całym postępowaniu przed Urzędem Ochrony Konkurencji, a także w ewentualnej późniejszej sądowej kontroli jego decyzji. Prosimy o kontakt pod adresem konsultacja@arws.cz lub o zapoznanie się z naszą usługą zamówienia publiczne.