Stavíte dostupné bydlení s obcí

Čtyři modely spolupráce obce a investora

Obec má pozemek a potřebu bydlení, investor má kapitál a zkušenost s výstavbou. Jak se obě strany spojí, určuje model spolupráce. Ten rozhoduje o tom, kdo nese riziko poptávky, jak dlouho vztah trvá a jestli se celá věc musí soutěžit podle zákona o zadávání veřejných zakázek.

Model se proto volí na začátku a později se mění jen za cenu nového jednání se zastupitelstvem. Investor by měl před prvním jednáním vědět, který model obci nabízí a jaké kroky z něj pro obec plynou. Čtyři základní modely se liší tím, kdo vlastní pozemek a stavbu, kdo nese riziko neobsazených bytů a jak silně obec ovlivňuje podobu projektu.

Česká úprava nezná samostatný zákon o partnerství veřejného a soukromého sektoru. Zkratka PPP označuje dlouhodobou spolupráci, při které soukromá firma financuje, staví a často i provozuje veřejně prospěšný projekt. Dřívější koncesní zákon skončil v roce 2016 a jeho místo zaujal zákon o zadávání veřejných zakázek. Obecný rámec PPP projektů popisuje náš článek PPP projekty: public private partnership.

Obec prodá nebo pronajme pozemek

Nejjednodušší model stojí na tom, že obec pozemek prodá nebo pronajme a investor na něm postaví vlastní projekt. Smlouva přitom může obsahovat podmínky ve prospěch obce, například podíl nájemních bytů s regulovaným nájmem nebo přednostní nabídku bytů obyvatelům obce. Investor nese celé tržní riziko. Obec ale musí záměr zveřejnit a při prodeji musí zdůvodnit cenu nižší než obvyklou. Jinak je převod neplatný, i když obě strany jednaly v dobré víře. O prodeji rozhoduje zastupitelstvo, o pronájmu zpravidla rada obce.

Právo stavby na obecním pozemku

Právo stavby je věcné právo mít na cizím pozemku stavbu na předem určenou dobu. Obec si tak pozemek ponechá a investor získá právo stavby, které může zastavit ve prospěch banky. Právo stavby lze zřídit nejvýše na 99 let (§ 1244 občanského zákoníku). Pokud strany nic jiného neujednají, obec po skončení práva stavby uplynutím doby zaplatí investorovi za stavbu polovinu její tehdejší hodnoty. Tuto náhradu je proto nutné vyjednat hned na začátku a promítnout do finančního modelu.

Investor staví, obec byty odkoupí nebo pronajme

V tomto modelu investor postaví dům a obec se zaváže byty po dokončení koupit nebo dlouhodobě pronajmout. Pro obec je to pohodlné, protože nemusí sama shánět zhotovitele. Pro investora je to ale nejrizikovější model, protože se spolupráce snadno ocitne v režimu veřejné zakázky. Obec totiž obvykle chce rozhodovat o počtu, velikosti a vybavení bytů. Pak už nekupuje hotovou nemovitost, ale objednává stavbu podle svých požadavků.

Koncese: investor staví a provozuje

U koncese investor dům postaví a sám ho provozuje, typicky pronajímá byty za podmínek, které určila obec. Odměnu dostává hlavně z nájemného, případně doplněnou platbou od obce. Koncese se vyplatí tam, kde investor umí odhadnout poptávku a je ochoten nést riziko neobsazených bytů. Bez skutečného rizika na straně investora ale nejde o koncesi, nýbrž o běžnou veřejnou zakázku.

Kdy se spolupráce s obcí stane veřejnou zakázkou

Nejdráž investora vyjde, když pozdě zjistí, že jeho smlouva s obcí měla projít zadávacím řízením. Rozhoduje obsah spolupráce, ne její název. Za veřejnou zakázku na stavební práce se považuje i zhotovení stavby podle požadavků obce, pokud má obec rozhodující vliv na druh nebo projekt stavby (§ 14 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek). Musí ale jít o úplatnou smlouvu, ze které obec stavbu skutečně získává. Běžné regulační požadavky obce, třeba z územního plánu, samy veřejnou zakázku nezakládají.

Naopak koupě nebo nájem existující nemovitosti zadávacímu řízení nepodléhá. Výjimka platí pro nabytí, nájem nebo pacht existující nemovité věci (§ 29 odst. 1 písm. h) zákona o zadávání veřejných zakázek). Hranice mezi oběma situacemi je proto praktická otázka. Kupuje obec dům, který investor postavil podle vlastního projektu, nebo objednala byty podle svého zadání a investor je jen zhotovil? Čím víc do projektu obec mluví, tím blíž je smlouva veřejné zakázce.

U koncese zákon žádá dvě věci: investor dostává jako odměnu právo brát užitky z provozu stavby a nese provozní riziko (§ 174 zákona). Provozním rizikem se myslí to, že investorovi není zaručena návratnost investice. Pokud obec garantuje obsazenost bytů nebo dorovnává výpadek nájemného do plné výše, riziko na investora nepřechází. Taková smlouva je pak veřejnou zakázkou na stavební práce se všemi důsledky.

Koncesi malého rozsahu s předpokládanou hodnotou nejvýše 20 milionů korun obec v zadávacím řízení zadávat nemusí (§ 178). Do hodnoty koncese se ale počítá celkový obrat investora za celou dobu trvání smlouvy, tedy i nájemné od nájemníků. U bytového domu provozovaného desítky let proto hranici projekt překročí rychle. Smlouvu na koncesi lze navíc uzavřít jen na dobu určitou a dobu nad pět let musí obec v zadávací dokumentaci zdůvodnit návratností investic (§ 179).

Co musí obec udělat, aby smlouva platila

Investor nese následky chyby, kterou udělala obec. Zákon o obcích stanoví postup, jak obec nakládá se svým majetkem, a jeho porušení vede k neplatnosti smlouvy. Soud k ní přihlíží i bez návrhu. Investor se nemůže bránit tím, že o chybě obce nevěděl. Soudy opakovaně říkají, že kdo s obcí jedná, musí znát pravidla, podle kterých obec tvoří svou vůli, a ověřit si je.

Prvním předpokladem je zveřejnění záměru. Záměr prodat, pronajmout nebo zřídit právo stavby musí obec vyvěsit na úřední desce nejméně 15 dnů předtím, než o něm rozhodne (§ 39 zákona o obcích). Pokud záměr nezveřejní, je smlouva neplatná. Stejný následek má prodej pod obvyklou cenou bez zdůvodnění. Zákon neříká, kde přesně má zdůvodnění stát. U dostupného bydlení proto patří konkrétní důvod do podkladů i do usnesení, například závazek investora pronajímat byty za regulované nájemné.

Druhým předpokladem je schválení správným orgánem. O převodu nemovitostí, zřízení práva stavby nebo převzetí dluhu rozhoduje zastupitelstvo (§ 85 zákona o obcích). O pronájmu pozemku rozhoduje rada obce, pokud si ho zastupitelstvo nevyhradilo. Právní jednání bez potřebného schválení je neplatné (§ 41 odst. 2 zákona o obcích). Doložka na smlouvě, že podmínky byly splněny, zakládá jen domněnku. Investor proto žádá výpis usnesení a porovná ho se smlouvou, kterou má podepsat.

Třetí riziko přichází až během spolupráce. Nejvyšší soud v usnesení 23 Cdo 2678/2018 potvrdil, že dodatky o vícepracích podepsané starostou bez souhlasu zastupitelstva jsou neplatné. Zastupitelstvo, které schválilo původní smlouvu, si tím vyhradilo i rozhodování o jejích změnách a starosta smí jednat jen v rámci usnesení. U smlouvy na dvacet let to znamená, že podstatné úpravy ceny, rozsahu nebo počtu bytů musí znovu projít zastupitelstvem. Jestli konkrétní spolupráce vyžaduje schválení zastupitelstvem, nebo stačí rada, posuzují právníci ARROWS advokátní kanceláře před každým podpisem zvlášť.

Veřejná podpora: když obec dává víc než trh

Dostupné bydlení stojí na tom, že obec investorovi něco poskytne pod tržní cenou: levnější pozemek, právo stavby bez úplaty nebo dorovnání nájemného. Taková výhoda může být veřejnou podporou podle práva Evropské unie. Pokud není povolená nebo nespadá pod výjimku, hrozí, že ji investor bude muset vrátit i s úroky. Riziko tedy dopadá hlavně na investora.

Unijní pravidla umožňují podporovat služby obecného hospodářského zájmu. Nové rozhodnutí Evropské komise z prosince 2025 mezi ně výslovně řadí nejen sociální, ale i dostupné bydlení pro domácnosti, které si na trhu přiměřený byt nezajistí. Obec ale musí službu přesně vymezit, stanovit parametry vyrovnávací platby a hlídat, aby investor nedostal víc, než kolik činí jeho náklady a přiměřený zisk. Jak obce podobnou spolupráci řeší u sociálních služeb, popisuje článek PPP projekty v sociálních službách.

Postup od prvního jednání na radnici po podpis

Spolupráce začíná tím, že si obec a investor vyjasní, co obec skutečně potřebuje. Jde o počet bytů, cílové skupiny nájemníků a výši nájemného. Z toho vyplyne model spolupráce. Investor na začátku zjistí, jestli má obec pozemek bez zatížení, jaký je územní plán a jaký rozpočtový výhled obec schválila. Teprve potom má smysl připravovat finanční model a návrh smluvní struktury.

Druhým krokem je posoudit, zda spolupráce podléhá zákonu o zadávání veřejných zakázek. Pokud ano, obec musí vybrat partnera v zadávacím řízení a investor se stává jeho účastníkem. To mění celý průběh projektu. Investor nemůže smlouvu s obcí jednoduše vyjednat, protože obec musí stanovit podmínky předem a hodnotit nabídky všech zájemců. Celý projekt se tím prodlouží.

Třetím krokem je zveřejnění záměru a příprava usnesení. Investor by měl vidět návrh usnesení dřív, než ho zastupitelstvo projedná. Usnesení má obsahovat celé znění smlouvy, nebo alespoň všechny podstatné podmínky. U ceny pod obvyklou úrovní má obsahovat i zdůvodnění. Čím přesněji usnesení smlouvu popisuje, tím menší je prostor pro pozdější spor o to, co zastupitelstvo vlastně schválilo.

Čtvrtým krokem je podpis a zápis do katastru nemovitostí. Právo stavby vzniká až zápisem do katastru, a teprve od té chvíle s ním může počítat banka financující výstavbu. Investor proto plánuje čerpání úvěru až po zápisu. Který krok je v konkrétním projektu kritický, závisí na zvoleném modelu a na tom, jestli obec vystupuje jako zadavatel. Proto ho právníci ARROWS advokátní kanceláře určují u každého projektu zvlášť.

Co investor potřebuje dostat do smlouvy s obcí

Smlouva s obcí na dvacet nebo třicet let musí počítat se změnami, které dnes nikdo nepředvídá. Investor proto potřebuje mechanismus úpravy nájemného podle inflace a stavebních nákladů. Ten je potřeba sjednat předem a přesně. Pokud smlouva podléhá zákonu o zadávání veřejných zakázek, lze ji později měnit jen v mezích, které zákon připouští. Podstatná změna by vyžadovala nové zadávací řízení (§ 222).

Vyhrazené změny jsou pro investora nejlepší ochranou. Pokud smlouva předem a jasně popíše, za jakých podmínek se mění cena nebo rozsah, nejde při jejich uplatnění o podstatnou změnu. Smlouva by proto měla obsahovat cenovou doložku, postup při změně počtu bytů a pravidla pro případ, že obec nesplní svou část, například nezajistí přípojky nebo nevydá souhlasy včas.

Dalším bodem je konec spolupráce. Smlouva musí říct, co se stane se stavbou, když obec smlouvu předčasně ukončí, a jakou náhradu investor dostane. Zákonná náhrada za stavbu totiž míří jen na uplynutí doby práva stavby a zástavní právo banky postihuje i ji. Smlouva proto upraví náhradu pro oba případy i vztah k zákonnému předkupnímu právu. Jak s tímto institutem pracovat v developmentu, rozebírá článek Využití práva stavby v developerských projektech.

Typické chyby a kolik stojí

Nejdražší chybou je spoléhat na podpis starosty. Investor vyjedná smlouvu se starostou, podepíše ji a začne stavět. Později se ukáže, že zastupitelstvo smlouvu neschválilo nebo schválilo jiné znění. Smlouva je neplatná a investor stojí s rozestavěnou stavbou na cizím pozemku. Zbývá mu nárok na vrácení plnění, který je potřeba vymáhat v dlouhém sporu s nejistým výsledkem.

Podobně může dopadnout investor, který platí projektovou přípravu dřív, než je schválení vůbec na obzoru. Nejvyšší soud v rozsudku 23 Cdo 3306/2021 uvedl, že u důvodného očekávání uzavření smlouvy se přihlíží i k tomu, zda obec postupovala podle zákona a zda šlo čekat souhlas jejího orgánu. Nelze-li schválení očekávat, nemůže firma na uzavření smlouvy spoléhat a náhradu škody za ukončené jednání těžko získá. Náklady na přípravu tak často zůstanou na investorovi.

Druhou chybou je podcenit zadávací řízení. Obec s investorem uzavře smlouvu přímo, protože ji pojmenují jako smlouvu o spolupráci. Konkurent ale může u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže navrhnout zákaz plnění smlouvy uzavřené bez zadávacího řízení. Pokud Úřad zákaz uloží, je smlouva neplatná od počátku; odložit nebo neuložit ho může jen z důvodů veřejného zájmu (§ 264). Investor tak přijde o projekt, do kterého už vložil roky přípravy.

Třetí chybou jsou změny bez souhlasu zastupitelstva. Během výstavby se mění rozpočet a harmonogram a strany to řeší dodatky, které podepíše starosta. Pokud je zastupitelstvo neschválí, jsou neplatné a investor nemůže sjednané vícepráce vymáhat. Problém se často ukáže až při kolaudaci nebo při závěrečném vyúčtování, kdy už nejde nic vrátit.

Čtvrtou chybou je ignorovat veřejnou podporu. Investor získá od obce levný pozemek a garanci nájemného a neověří, zda nejde o nedovolenou podporu. Vrácení výhody může přijít i roky po dokončení stavby a návratnost projektu tím padne. Kde v konkrétní smlouvě hrozí neplatnost a kde vrácení podpory, posuzují právníci ARROWS advokátní kanceláře podle vztahů mezi obcí, investorem a nájemníky.

Rizika investora ve spolupráci s obcí

Shrnutí pro majitele a management

Článek ukázal, že při výstavbě dostupného bydlení s obcí nese investor rizika, která vznikají na straně obce. Smlouva bez řádně zveřejněného záměru nebo bez schválení příslušným orgánem obce je neplatná. Spolupráce, ve které obec za úplatu získává stavbu podle svého projektu, je veřejnou zakázkou. Koncese obstojí jen tehdy, když investor nese skutečné provozní riziko.

Pro vedení firmy to znamená rozhodnout o modelu spolupráce dřív, než začne financovat projektovou dokumentaci. Odložené rozhodnutí se prodraží. Pozdě zjištěná povinnost soutěžit vrací projekt na začátek a neplatná smlouva znamená roky sporu o vrácení investice. U dlouhodobého projektu se takové chyby už nedají napravit dodatkem.

Proto je potřeba před prvním jednáním na radnici vědět, jaký model firma nabízí a jaké kroky musí udělat obec. Stejně důležité je hlídat každé usnesení zastupitelstva po celou dobu spolupráce. Investor, který tyto kroky kontroluje sám, chrání návratnost projektu lépe než jakákoli smluvní pokuta.

Právníci ARROWS advokátní kanceláře posoudí strukturu spolupráce po právní i daňové stránce a připraví smlouvy a návrhy usnesení. Za investora také jednají s obcí a dohledovými orgány. Napište nám na konzultace@arws.cz nebo se podívejte na naši službu development a stavební právo.