Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie salonu gier

Kiedy gmina może zakazać hazardu na całym swoim terytorium?

Czeska ustawa nr 186/2016 Sb., o grach hazardowych (dalej „ustawa o grach hazardowych”), daje gminom stosunkowo szerokie pole działania. Zgodnie z § 12 ustawy o grach hazardowych gmina może w drodze powszechnie obowiązującej uchwały ograniczyć prowadzenie gier technicznych, bingo, gier na żywo lub turniejów o małej skali do określonych miejsc i czasu, zakazać ich tylko w określonych miejscach albo całkowicie zakazać ich na całym swoim terytorium.

Sądy traktują wybór pomiędzy tymi możliwościami przede wszystkim jako decyzję polityczną rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny Republiki Czeskiej (Nejvyšší správní soud) w powołanym wyroku wyraźnie potwierdził, że gmina nie musi odnosić uzasadnienia powszechnego zakazu do konkretnego lokalu ani wykazywać, że to właśnie on powoduje problemy. Wymóg tak szczegółowego uzasadnienia byłby według praktyki sądowej nadmiernie formalistyczny.

Co dzieje się z już wydanym zezwoleniem, jeśli gmina zakaże hazardu?

W tym miejscu należy powiązać ze sobą dwa przepisy ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z § 104c ust. 1 lit. b) urząd gminy może wydać zezwolenie na lokalizację salonu gier tylko wtedy, gdy nie jest ono sprzeczne z aktualnie obowiązującą powszechnie obowiązującą uchwałą gminy. Jeżeli jednak gmina później zmieni uchwałę i całkowicie zakaże prowadzenia gier hazardowych w danym miejscu, operator przestaje spełniać warunki wydanego zezwolenia.

Zilustrujmy to na stanie faktycznym z powołanego wyroku. Operator salonu gier uzyskał zezwolenie na lokalizację salonu gier ważne od 14 grudnia 2023 do 14 grudnia 2026. W lutym 2024 rada gminy przyjęła jednak uchwałę, która ze skutkiem od 1 czerwca 2024 zakazała gier hazardowych na całym terytorium gminy. Urząd gminy następnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia temu operatorowi na podstawie § 104f ust. 3 lit. e) ustawy o grach hazardowych i prawomocnie zezwolenie cofnął. Nastąpiło to prawomocnie 29 stycznia 2025, a więc wciąż niemal dwa lata przed upływem okresu, na który zezwolenie zostało pierwotnie wydane.

Czy gmina musi wykazać, że problem powoduje właśnie mój salon gier?

Operatorzy w podobnych sporach zazwyczaj bronią się argumentem, że konkretne skargi i incydenty dotyczą innego lokalu niż ich własny, a powszechny zakaz nie wytrzymuje w związku z tym testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił jednak tę argumentację. Według sądu negatywne zjawiska związane z hazardem mają charakter systemowy i nie można ich oceniać w oderwaniu od całości dla jednego salonu gier – pozostawienie jednego lokalu w działaniu jedynie przeniosłoby problem do jego otoczenia.

Sąd wskazał również, że jeżeli łagodniejsze formy regulacji (ograniczenie liczby salonów gier, godzin otwarcia) nie sprawdziły się w gminie w przeszłości, jest to samo w sobie wystarczającym powodem do wprowadzenia całkowitego zakazu zamiast łagodniejszego środka. Podobnie jak w przypadku powszechnego zakazu prostytucji chodzi o zjawisko, którego społeczna szkodliwość jest zakładana bez względu na to, gdzie dokładnie ma miejsce.

Dla gminy nie jest więc decydujące wykazanie, że konkretne negatywne zjawisko powoduje jeden konkretny salon gier. Jeżeli regulacja ma racjonalne podstawy w doświadczeniach gminy i realizuje uzasadniony cel ograniczenia negatywnych skutków hazardu, może się ostać również powszechny zakaz obejmujący lokale, w odniesieniu do których poszczególne incydenty nie zostały odrębnie udokumentowane.

Czy uchwała musi uwzględniać istniejące salony gier posiadające zezwolenie?

Kolejnym typowym argumentem operatorów jest to, że zainwestowali w salon gier w oczekiwaniu na zwrot przez cały okres ważności zezwolenia, i podnoszą naruszenie uzasadnionych oczekiwań oraz pewności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do wniosku, że ustawa nie nakłada na gminy obowiązku ochrony takich oczekiwań.

Wystarczy, jeżeli uchwała przewiduje odpowiednie vacatio legis – czyli okres między ogłoszeniem a wejściem w życie uchwały, w którym adresaci mogą przygotować się do nowej sytuacji. W rozpatrywanej sprawie okres ten wynosił około dwóch i pół miesiąca.

Zezwolenie cofa się bez odszkodowania. Operatorowi nie przysługuje ani odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści, ani zwrot nakładów zainwestowanych w lokal, i to nawet wtedy, gdy w dniu cofnięcia pozostawała znaczna część okresu, na który zezwolenie zostało pierwotnie wydane.

Co mogę zrobić jako operator?

Skarżący w rozpatrywanej sprawie wykorzystał zdecydowaną większość możliwych argumentów – że uchwała nie opierała się na obiektywnych i niedyskryminujących kryteriach, że powszechny zakaz nie przeszedł testu proporcjonalności, że zabrakło indywidualizacji w odniesieniu do jego konkretnego lokalu oraz że brak przepisów przejściowych naruszył jego uzasadnione oczekiwania. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wszystkie te zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że konkretny kształt regulacji hazardu wynika z przekonań politycznych wybranych przedstawicieli gminy, a wymóg szczegółowego uzasadnienia zakazu „dosłownie w każdym zakątku terytorium gminy” jest nadmiernie formalistyczny. Gmina w zasadzie nie musi więc w ogóle merytorycznie uzasadniać swojego stanowiska wobec hazardu – decydująca jest wola polityczna rady gminy, a nie wykazanie konkretnych problemów w danym lokalu. Sądy ponadto podchodzą do kontroli takiej regulacji powściągliwie i respektują prawo gminy do samorządu.

Realne pole do obrony pozostaje zatem bardzo wąskie. Wyrok 4 As 68/2026 faktycznie potwierdza jako uprawnioną merytoryczną istotę regulacji, czyli to, że gmina może zakazać hazardu na całym swoim terytorium bez zindywidualizowanego uzasadnienia.

Potencjalne problemy

Podsumowanie

Wyrok 4 As 68/2026 potwierdza, że gminy mają szeroki zakres swobody przy regulowaniu hazardu na swoim terytorium, w tym możliwość cofnięcia wcześniej wydanego zezwolenia na lokalizację salonu gier, jeżeli następnie wprowadzą powszechny zakaz hazardu. Jako operator nie mogą Państwo polegać na tym, że zezwolenie zostanie utrzymane przez cały okres jego ważności, ani na tym, że gmina musi zapewnić Państwu okres przejściowy.

Przed otwarciem salonu gier zalecam więc zawsze dokładne zbadanie nie tylko aktualnie obowiązującej regulacji w gminie, ale także jej dotychczasowego podejścia do hazardu oraz ewentualnych planów zaostrzenia przepisów w przyszłości. Przy planowaniu inwestycji i jej zwrotu należy również uwzględnić ryzyko regulacyjne: nawet prawomocnie wydane zezwolenie na kilka lat nie gwarantuje, że przez cały ten okres będą Państwo mogli faktycznie prowadzić salon gier. Model ekonomiczny projektu powinien zatem wytrzymać sytuację, w której gmina w okresie ważności zezwolenia ograniczy lub całkowicie zakaże hazardu, a inwestycję trzeba będzie odpisać wcześniej, niż pierwotnie zakładano.