Widerruf der Genehmigung zum Betrieb einer Spielhalle

Wann kann eine Gemeinde Glücksspiele auf ihrem gesamten Gebiet verbieten?

Das tschechische Gesetz Nr. 186/2016 Slg., über Glücksspiele (im Folgenden „Glücksspielgesetz“), räumt den Gemeinden einen recht weiten Handlungsspielraum ein. Gemäß § 12 des Glücksspielgesetzes kann eine Gemeinde durch eine allgemein verbindliche Verordnung den Betrieb von technischen Spielen, Bingo, Live-Spielen oder Turnieren geringen Umfangs auf bestimmte Orte und Zeiten beschränken, an bestimmten Orten verbieten oder auf ihrem gesamten Gebiet vollständig untersagen.

Die Gerichte betrachten die Wahl zwischen diesen Möglichkeiten in erster Linie als eine politische Entscheidung der Gemeindevertretung. Das Oberste Verwaltungsgericht der Tschechischen Republik (nachfolgend „NSS“) hat im zitierten Urteil ausdrücklich bestätigt, dass die Gemeinde die Gründe für ein flächendeckendes Verbot nicht auf eine konkrete Betriebsstätte beziehen und auch nicht nachweisen muss, dass gerade diese die Probleme verursacht. Eine derart detaillierte Begründungspflicht wäre nach der Rechtsprechung übertrieben formalistisch.

Was geschieht mit einer bereits erteilten Genehmigung, wenn die Gemeinde das Glücksspiel verbietet?

Hier müssen zwei Bestimmungen des Glücksspielgesetzes zusammen betrachtet werden. Gemäß § 104c Abs. 1 Buchst. b) darf das Gemeindeamt eine Genehmigung zur Errichtung eines Spielraums nur erteilen, wenn diese nicht der aktuell geltenden allgemein verbindlichen Verordnung der Gemeinde widerspricht. Ändert die Gemeinde jedoch später ihre Verordnung und untersagt den Betrieb von Glücksspielen an dem betreffenden Ort vollständig, erfüllt der Betreiber die Voraussetzungen für die erteilte Genehmigung nicht mehr.

Veranschaulichen wir dies anhand des Sachverhalts aus dem zitierten Urteil. Der Betreiber einer Spielhalle erhielt eine Genehmigung zur Errichtung eines Spielraums mit Gültigkeit vom 14. Dezember 2023 bis zum 14. Dezember 2026. Im Februar 2024 verabschiedete die Gemeindevertretung jedoch eine Verordnung, die mit Wirkung zum 1. Juni 2024 Glücksspiele auf dem gesamten Gemeindegebiet untersagte. Das Gemeindeamt leitete daraufhin von Amts wegen ein Verfahren zum Entzug der Genehmigung gegenüber dem betreffenden Betreiber gemäß § 104f Abs. 3 Buchst. e) des Glücksspielgesetzes ein und entzog die Genehmigung rechtskräftig. Dies geschah rechtskräftig am 29. Januar 2025 – also noch fast zwei Jahre vor dem Ende der Frist, für die die Genehmigung ursprünglich erteilt worden war.

Muss die Gemeinde nachweisen, dass das Problem gerade von meiner Spielhalle verursacht wird?

Betreiber verteidigen sich in ähnlichen Streitfällen typischerweise damit, dass sich konkrete Beschwerden und Vorfälle auf eine andere Betriebsstätte als die eigene beziehen und ein flächendeckendes Verbot daher dem Verhältnismäßigkeitstest nicht standhalte. Das Oberste Verwaltungsgericht hat diese Argumentation jedoch zurückgewiesen. Nach Auffassung des Gerichts haben die mit Glücksspiel verbundenen negativen Erscheinungen einen systemischen Charakter und können nicht isoliert für eine einzelne Spielhalle beurteilt werden – würde man eine einzelne Betriebsstätte weiterlaufen lassen, würde sich das Problem lediglich in deren Umgebung verlagern.

Das Gericht führte zudem aus, dass sich mildere Regulierungsformen (Beschränkung der Anzahl von Spielhallen, der Betriebszeiten), sofern sie sich in der Gemeinde in der Vergangenheit nicht bewährt haben, allein schon als hinreichender Grund für ein vollständiges Verbot anstelle einer milderen Maßnahme erweisen. Ähnlich wie beim flächendeckenden Verbot der Prostitution handelt es sich um eine Erscheinung, bei der die gesellschaftliche Schädlichkeit unabhängig davon vermutet wird, wo genau sie stattfindet.

Für die Gemeinde ist es somit nicht entscheidend nachzuweisen, dass eine konkrete negative Erscheinung von einer bestimmten Spielhalle verursacht wird. Sofern die Regulierung eine rationale Grundlage in den Erfahrungen der Gemeinde hat und ein legitimes Ziel der Eindämmung der negativen Auswirkungen des Glücksspiels verfolgt, kann auch ein flächendeckendes Verbot Bestand haben, das auch Betriebsstätten trifft, bei denen einzelne Vorfälle nicht gesondert dokumentiert sind.

Muss die Verordnung bereits genehmigte Spielhallen berücksichtigen?

Ein weiteres typisches Argument der Betreiber ist, dass sie in die Spielhalle in Erwartung einer Rentabilität während der gesamten Laufzeit der Genehmigung investiert hätten, und sie rügen eine Verletzung des berechtigten Vertrauens und der Rechtssicherheit. Das Oberste Verwaltungsgericht kam jedoch zu dem Schluss, dass das Gesetz den Gemeinden keine Pflicht auferlegt, ein solches Vertrauen zu schützen.

Es genügt, wenn die Verordnung eine angemessene Legisvakanzfrist vorsieht – also den Zeitraum zwischen Verkündung und Inkrafttreten der Verordnung, während dessen sich die Adressaten auf die neue Situation einstellen können. Im beurteilten Fall betrug diese Frist etwa zweieinhalb Monate.

Die Genehmigung wird ohne Entschädigung entzogen. Der Betreiber hat weder Anspruch auf Ersatz des entgangenen Gewinns noch auf Ersatz der in die Betriebsstätte investierten Mittel, und zwar auch dann nicht, wenn am Tag des Entzugs noch ein wesentlicher Teil der ursprünglich vorgesehenen Genehmigungsdauer verblieben war.

Was kann ich als Betreiber tun?

Der Beschwerdeführer im beurteilten Fall nutzte nahezu alle denkbaren Argumente – dass die Verordnung nicht auf objektiven und diskriminierungsfreien Kriterien beruhte, dass das flächendeckende Verbot dem Verhältnismäßigkeitstest nicht standhielt, dass eine Individualisierung für seine konkrete Betriebsstätte fehlte und dass das Fehlen von Übergangsbestimmungen sein berechtigtes Vertrauen verletzt habe. Das Oberste Verwaltungsgericht wies all diese Einwände zurück.

Das Oberste Verwaltungsgericht führte ausdrücklich aus, dass die konkrete Ausgestaltung der Glücksspielregulierung auf der politischen Überzeugung der gewählten Vertreter der Gemeinde beruht und dass das Erfordernis einer detaillierten Begründung des Verbots „buchstäblich in jedem Winkel des Gemeindegebiets“ übertrieben formalistisch sei. Die Gemeinde muss ihre Haltung zum Glücksspiel also im Grunde gar nicht inhaltlich begründen – entscheidend ist der politische Wille der Gemeindevertretung, nicht der Nachweis konkreter Probleme bei der betreffenden Betriebsstätte. Zudem gehen die Gerichte bei der Überprüfung einer solchen Regulierung zurückhaltend vor und respektieren das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung.

Der reale Verteidigungsspielraum bleibt somit sehr eng. Das Urteil 4 As 68/2026 bestätigt faktisch die materielle Grundlage der Regulierung als legitim, also die Frage, ob eine Gemeinde Glücksspiel auf ihrem gesamten Gebiet ohne individualisierte Begründung verbieten kann.

Mögliche Probleme

Fazit

Das Urteil 4 As 68/2026 bestätigt, dass Gemeinden bei der Regulierung des Glücksspiels auf ihrem Gebiet einen weiten Ermessensspielraum haben, einschließlich der Möglichkeit, eine zuvor erteilte Genehmigung zur Errichtung eines Spielraums zu entziehen, wenn sie anschließend ein flächendeckendes Glücksspielverbot einführen. Als Betreiber können Sie sich weder darauf verlassen, dass Ihre Genehmigung für ihre gesamte Geltungsdauer bestehen bleibt, noch darauf, dass die Gemeinde Ihnen eine Übergangsfrist einräumen muss.

Vor der Eröffnung einer Spielhalle empfehle ich daher stets, nicht nur die aktuell geltende Regulierung in der Gemeinde gründlich zu prüfen, sondern auch deren bisherige Haltung zum Glücksspiel und etwaige Überlegungen zu einer künftigen Verschärfung der Regeln. Bei der Planung der Investition und ihrer Rentabilität muss zudem das regulatorische Risiko berücksichtigt werden: Selbst eine rechtskräftig für mehrere Jahre erteilte Genehmigung ist keine Garantie dafür, dass Sie die Spielhalle während dieser gesamten Zeit tatsächlich betreiben können. Das wirtschaftliche Modell des Projekts sollte daher auch die Situation verkraften können, dass die Gemeinde das Glücksspiel während der Geltungsdauer der Genehmigung einschränkt oder vollständig verbietet und die Investition früher als ursprünglich geplant abgeschrieben werden muss.