Sie bauen bezahlbaren Wohnraum mit einer Gemeinde

Vier Modelle der Zusammenarbeit zwischen Gemeinde und Investor

Die Gemeinde hat ein Grundstück und Wohnbedarf, der Investor hat Kapital und Erfahrung im Bau. Wie beide Seiten zusammenkommen, bestimmt das Kooperationsmodell. Es entscheidet darüber, wer das Nachfragerisiko trägt, wie lange die Beziehung dauert und ob das gesamte Vorhaben nach dem tschechischen Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge (Gesetz Nr. 134/2016 Slg., im Folgenden „ZZVZ“) ausgeschrieben werden muss.

Das Modell wird daher am Anfang gewählt und später nur um den Preis neuer Verhandlungen mit der Gemeindevertretung geändert. Der Investor sollte vor dem ersten Gespräch wissen, welches Modell er der Gemeinde anbietet und welche Schritte sich daraus für die Gemeinde ergeben. Die vier Grundmodelle unterscheiden sich darin, wem Grundstück und Bauwerk gehören, wer das Risiko leerstehender Wohnungen trägt und wie stark die Gemeinde die Gestaltung des Projekts beeinflusst.

Das tschechische Recht kennt kein eigenständiges Gesetz über öffentlich-private Partnerschaften. Die Abkürzung PPP bezeichnet eine langfristige Zusammenarbeit, bei der ein privates Unternehmen ein gemeinnütziges Projekt finanziert, baut und häufig auch betreibt. Das frühere tschechische Konzessionsgesetz endete 2016, seinen Platz hat das ZZVZ eingenommen. Den allgemeinen Rahmen von PPP-Projekten beschreibt unser Artikel PPP-Projekte: Public Private Partnership.

Die Gemeinde verkauft oder vermietet das Grundstück

Das einfachste Modell beruht darauf, dass die Gemeinde das Grundstück verkauft oder vermietet und der Investor darauf sein eigenes Projekt errichtet. Der Vertrag kann dabei Bedingungen zugunsten der Gemeinde enthalten, etwa einen Anteil an Mietwohnungen mit regulierter Miete oder ein Vorzugsangebot von Wohnungen an Einwohner der Gemeinde. Der Investor trägt das gesamte Marktrisiko. Die Gemeinde muss jedoch die Absicht veröffentlichen und beim Verkauf einen Preis unter dem üblichen Preis begründen. Andernfalls ist die Übertragung nichtig, auch wenn beide Seiten in gutem Glauben gehandelt haben. Über den Verkauf entscheidet die Gemeindevertretung, über die Vermietung in der Regel der Gemeinderat.

Baurecht auf einem Gemeindegrundstück

Das Baurecht ist ein dingliches Recht, auf einem fremden Grundstück für eine im Voraus bestimmte Zeit ein Bauwerk zu haben. Die Gemeinde behält so das Grundstück, und der Investor erhält ein Baurecht, das er zugunsten einer Bank verpfänden kann. Das Baurecht kann für höchstens 99 Jahre bestellt werden (§ 1244 des tschechischen Bürgerlichen Gesetzbuchs (Gesetz Nr. 89/2012 Slg., im Folgenden „OZ“)). Vereinbaren die Parteien nichts anderes, zahlt die Gemeinde dem Investor nach Erlöschen des Baurechts durch Zeitablauf die Hälfte des damaligen Werts des Bauwerks. Diese Entschädigung muss daher gleich zu Beginn ausgehandelt und im Finanzmodell berücksichtigt werden.

Der Investor baut, die Gemeinde kauft oder mietet die Wohnungen

In diesem Modell errichtet der Investor das Gebäude, und die Gemeinde verpflichtet sich, die Wohnungen nach Fertigstellung zu kaufen oder langfristig zu mieten. Für die Gemeinde ist das bequem, weil sie selbst keinen Bauunternehmer suchen muss. Für den Investor ist es jedoch das riskanteste Modell, weil die Zusammenarbeit leicht in das Regime eines öffentlichen Auftrags gerät. Die Gemeinde will nämlich meist über Anzahl, Größe und Ausstattung der Wohnungen entscheiden. Dann kauft sie keine fertige Immobilie mehr, sondern bestellt einen Bau nach ihren Anforderungen.

Konzession: Der Investor baut und betreibt

Bei einer Konzession errichtet der Investor das Gebäude und betreibt es selbst, typischerweise vermietet er die Wohnungen zu Bedingungen, die die Gemeinde festgelegt hat. Seine Vergütung erhält er hauptsächlich aus der Miete, gegebenenfalls ergänzt durch eine Zahlung der Gemeinde. Eine Konzession lohnt sich dort, wo der Investor die Nachfrage einschätzen kann und bereit ist, das Risiko leerstehender Wohnungen zu tragen. Ohne echtes Risiko auf Seiten des Investors liegt aber keine Konzession vor, sondern ein gewöhnlicher öffentlicher Auftrag.

Wann die Zusammenarbeit mit der Gemeinde zum öffentlichen Auftrag wird

Am teuersten wird es für den Investor, wenn er zu spät feststellt, dass sein Vertrag mit der Gemeinde ein Vergabeverfahren hätte durchlaufen müssen. Entscheidend ist der Inhalt der Zusammenarbeit, nicht ihre Bezeichnung. Als öffentlicher Bauauftrag gilt auch die Errichtung eines Bauwerks nach den Anforderungen der Gemeinde, wenn die Gemeinde entscheidenden Einfluss auf Art oder Planung des Bauwerks hat (§ 14 Abs. 4 ZZVZ). Es muss sich aber um einen entgeltlichen Vertrag handeln, aus dem die Gemeinde das Bauwerk tatsächlich erhält. Übliche regulatorische Anforderungen der Gemeinde, etwa aus dem Flächennutzungsplan, begründen für sich allein keinen öffentlichen Auftrag.

Der Kauf oder die Miete einer bestehenden Immobilie unterliegt dagegen keinem Vergabeverfahren. Die Ausnahme gilt für den Erwerb, die Miete oder die Pacht einer bestehenden unbeweglichen Sache (§ 29 Abs. 1 Buchst. h) ZZVZ). Die Grenze zwischen beiden Situationen ist daher eine praktische Frage. Kauft die Gemeinde ein Haus, das der Investor nach eigenem Projekt gebaut hat, oder hat sie Wohnungen nach ihren Vorgaben bestellt und der Investor sie nur ausgeführt? Je mehr die Gemeinde in das Projekt hineinredet, desto näher steht der Vertrag einem öffentlichen Auftrag.

Bei einer Konzession verlangt das Gesetz zweierlei: Der Investor erhält als Vergütung das Recht, die Nutzungen aus dem Betrieb des Bauwerks zu ziehen, und er trägt das Betriebsrisiko (§ 174 ZZVZ). Betriebsrisiko bedeutet, dass dem Investor die Amortisation seiner Investition nicht garantiert ist. Garantiert die Gemeinde die Belegung der Wohnungen oder gleicht sie Mietausfälle in voller Höhe aus, geht das Risiko nicht auf den Investor über. Ein solcher Vertrag ist dann ein öffentlicher Bauauftrag mit allen Konsequenzen.

Eine Konzession geringen Umfangs mit einem geschätzten Wert von höchstens 20 Mio. CZK (ca. 0,8 Mio. EUR) muss die Gemeinde nicht im Vergabeverfahren vergeben (§ 178). In den Wert der Konzession wird jedoch der Gesamtumsatz des Investors über die gesamte Vertragslaufzeit eingerechnet, also auch die Miete der Mieter. Bei einem Wohnhaus, das über Jahrzehnte betrieben wird, überschreitet das Projekt die Grenze daher schnell. Ein Konzessionsvertrag kann zudem nur befristet geschlossen werden, und eine Laufzeit über fünf Jahre muss die Gemeinde in den Vergabeunterlagen mit der Amortisation der Investitionen begründen (§ 179).

Was die Gemeinde tun muss, damit der Vertrag wirksam ist

Der Investor trägt die Folgen eines Fehlers, den die Gemeinde begangen hat. Das tschechische Gemeindegesetz (im Folgenden „GemG“) regelt, wie die Gemeinde mit ihrem Vermögen verfährt, und ein Verstoß dagegen führt zur Nichtigkeit des Vertrags. Das Gericht berücksichtigt sie auch ohne Antrag. Der Investor kann sich nicht damit verteidigen, dass er vom Fehler der Gemeinde nichts wusste. Die Gerichte betonen wiederholt, dass wer mit einer Gemeinde verhandelt, die Regeln kennen muss, nach denen die Gemeinde ihren Willen bildet, und sie überprüfen muss.

Die erste Voraussetzung ist die Veröffentlichung der Absicht. Die Absicht, ein Grundstück zu verkaufen, zu vermieten oder ein Baurecht zu bestellen, muss die Gemeinde mindestens 15 Tage vor ihrer Entscheidung an der Amtstafel aushängen (§ 39 GemG). Veröffentlicht sie die Absicht nicht, ist der Vertrag nichtig. Dieselbe Folge hat ein Verkauf unter dem üblichen Preis ohne Begründung. Das Gesetz sagt nicht, wo genau die Begründung stehen muss. Beim bezahlbaren Wohnraum gehört der konkrete Grund daher in die Unterlagen und in den Beschluss, etwa die Verpflichtung des Investors, die Wohnungen zu regulierter Miete zu vermieten.

Die zweite Voraussetzung ist die Genehmigung durch das richtige Organ. Über die Übertragung von Immobilien, die Bestellung eines Baurechts oder eine Schuldübernahme entscheidet die Gemeindevertretung (§ 85 GemG). Über die Vermietung eines Grundstücks entscheidet der Gemeinderat, sofern sich die Gemeindevertretung dies nicht vorbehalten hat. Ein Rechtsgeschäft ohne die erforderliche Genehmigung ist nichtig (§ 41 Abs. 2 GemG). Eine Klausel im Vertrag, dass die Bedingungen erfüllt wurden, begründet nur eine Vermutung. Der Investor verlangt daher einen Auszug aus dem Beschluss und vergleicht ihn mit dem Vertrag, den er unterzeichnen soll.

Das dritte Risiko entsteht erst während der Zusammenarbeit. Das Oberste Gericht der Tschechischen Republik (Nejvyšší soud) hat im Beschluss 23 Cdo 2678/2018 bestätigt, dass Nachträge über Mehrleistungen, die der Bürgermeister ohne Zustimmung der Gemeindevertretung unterzeichnet hat, nichtig sind. Die Gemeindevertretung, die den ursprünglichen Vertrag genehmigt hat, hat sich damit auch die Entscheidung über dessen Änderungen vorbehalten, und der Bürgermeister darf nur im Rahmen des Beschlusses handeln. Bei einem Vertrag über zwanzig Jahre bedeutet das, dass wesentliche Anpassungen von Preis, Umfang oder Anzahl der Wohnungen erneut die Gemeindevertretung passieren müssen. Ob eine konkrete Zusammenarbeit die Genehmigung der Gemeindevertretung erfordert oder der Gemeinderat genügt, prüfen die Juristen der Anwaltskanzlei ARROWS vor jeder Unterzeichnung gesondert.

Staatliche Beihilfe: Wenn die Gemeinde mehr gibt als der Markt

Bezahlbarer Wohnraum beruht darauf, dass die Gemeinde dem Investor etwas unter dem Marktpreis gewährt: ein günstigeres Grundstück, ein unentgeltliches Baurecht oder einen Mietausgleich. Ein solcher Vorteil kann eine staatliche Beihilfe nach dem Recht der Europäischen Union sein. Ist sie nicht genehmigt oder fällt sie unter keine Ausnahme, droht, dass der Investor sie samt Zinsen zurückzahlen muss. Das Risiko trifft also vor allem den Investor.

Die EU-Vorschriften erlauben die Förderung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Ein neuer Beschluss der Europäischen Kommission vom Dezember 2025 zählt dazu ausdrücklich nicht nur sozialen, sondern auch bezahlbaren Wohnraum für Haushalte, die sich auf dem Markt keine angemessene Wohnung sichern können. Die Gemeinde muss die Dienstleistung jedoch genau festlegen, die Parameter der Ausgleichszahlung bestimmen und darauf achten, dass der Investor nicht mehr erhält, als seine Kosten und ein angemessener Gewinn ausmachen. Wie Gemeinden eine ähnliche Zusammenarbeit bei sozialen Dienstleistungen lösen, beschreibt der Artikel PPP-Projekte im Bereich sozialer Dienstleistungen.

Ablauf vom ersten Gespräch im Rathaus bis zur Unterzeichnung

Die Zusammenarbeit beginnt damit, dass Gemeinde und Investor klären, was die Gemeinde tatsächlich braucht. Es geht um die Anzahl der Wohnungen, die Zielgruppen der Mieter und die Höhe der Miete. Daraus ergibt sich das Kooperationsmodell. Der Investor klärt zu Beginn, ob die Gemeinde ein unbelastetes Grundstück hat, wie der Flächennutzungsplan aussieht und welche Haushaltsvorausschau die Gemeinde beschlossen hat. Erst dann ist es sinnvoll, ein Finanzmodell und einen Entwurf der Vertragsstruktur vorzubereiten.

Der zweite Schritt ist die Prüfung, ob die Zusammenarbeit dem ZZVZ unterliegt. Wenn ja, muss die Gemeinde den Partner im Vergabeverfahren auswählen, und der Investor wird dessen Teilnehmer. Das verändert den gesamten Projektverlauf. Der Investor kann den Vertrag mit der Gemeinde nicht einfach aushandeln, weil die Gemeinde die Bedingungen im Voraus festlegen und die Angebote aller Interessenten bewerten muss. Das gesamte Projekt verlängert sich dadurch.

Der dritte Schritt ist die Veröffentlichung der Absicht und die Vorbereitung des Beschlusses. Der Investor sollte den Beschlussentwurf sehen, bevor die Gemeindevertretung ihn berät. Der Beschluss soll den vollständigen Vertragstext oder zumindest alle wesentlichen Bedingungen enthalten. Bei einem Preis unter dem üblichen Niveau muss er auch die Begründung enthalten. Je genauer der Beschluss den Vertrag beschreibt, desto geringer ist der Raum für einen späteren Streit darüber, was die Gemeindevertretung eigentlich genehmigt hat.

Der vierte Schritt ist die Unterzeichnung und die Eintragung in das Liegenschaftskataster (katastr nemovitostí). Das Baurecht entsteht erst mit der Eintragung in das Kataster, und erst ab diesem Zeitpunkt kann die finanzierende Bank damit rechnen. Der Investor plant die Kreditauszahlung daher erst nach der Eintragung. Welcher Schritt im konkreten Projekt kritisch ist, hängt vom gewählten Modell ab und davon, ob die Gemeinde als Auftraggeber auftritt. Deshalb bestimmen ihn die Juristen der Anwaltskanzlei ARROWS bei jedem Projekt gesondert.

Was der Investor im Vertrag mit der Gemeinde braucht

Ein Vertrag mit der Gemeinde über zwanzig oder dreißig Jahre muss mit Änderungen rechnen, die heute niemand vorhersieht. Der Investor braucht daher einen Mechanismus zur Anpassung der Miete an Inflation und Baukosten. Dieser muss im Voraus und präzise vereinbart werden. Unterliegt der Vertrag dem ZZVZ, kann er später nur in den gesetzlich zulässigen Grenzen geändert werden. Eine wesentliche Änderung würde ein neues Vergabeverfahren erfordern (§ 222).

Vorbehaltene Änderungen sind für den Investor der beste Schutz. Beschreibt der Vertrag im Voraus und klar, unter welchen Bedingungen sich Preis oder Umfang ändern, liegt bei ihrer Anwendung keine wesentliche Änderung vor. Der Vertrag sollte daher eine Preisgleitklausel, ein Verfahren bei Änderung der Wohnungsanzahl und Regeln für den Fall enthalten, dass die Gemeinde ihren Teil nicht erfüllt, etwa die Anschlüsse nicht sicherstellt oder Zustimmungen nicht rechtzeitig erteilt.

Ein weiterer Punkt ist das Ende der Zusammenarbeit. Der Vertrag muss regeln, was mit dem Bauwerk geschieht, wenn die Gemeinde den Vertrag vorzeitig beendet, und welche Entschädigung der Investor erhält. Die gesetzliche Entschädigung für das Bauwerk zielt nämlich nur auf den Zeitablauf des Baurechts, und das Pfandrecht der Bank erfasst auch sie. Der Vertrag regelt daher die Entschädigung für beide Fälle sowie das Verhältnis zum gesetzlichen Vorkaufsrecht. Wie man mit diesem Institut in der Projektentwicklung arbeitet, erläutert der Artikel Nutzung des Baurechts in Developmentprojekten.

Typische Fehler und was sie kosten

Der teuerste Fehler ist, sich auf die Unterschrift des Bürgermeisters zu verlassen. Der Investor handelt den Vertrag mit dem Bürgermeister aus, unterzeichnet ihn und beginnt zu bauen. Später stellt sich heraus, dass die Gemeindevertretung den Vertrag nicht oder in einer anderen Fassung genehmigt hat. Der Vertrag ist nichtig, und der Investor steht mit einem halbfertigen Bau auf fremdem Grundstück da. Ihm bleibt ein Anspruch auf Rückgewähr der Leistung, den er in einem langen Rechtsstreit mit ungewissem Ausgang durchsetzen muss.

Ähnlich kann ein Investor enden, der die Projektvorbereitung bezahlt, bevor eine Genehmigung überhaupt in Sicht ist. Das Oberste Gericht hat im Urteil 23 Cdo 3306/2021 ausgeführt, dass bei der begründeten Erwartung eines Vertragsschlusses auch berücksichtigt wird, ob die Gemeinde gesetzmäßig vorgegangen ist und ob die Zustimmung ihres Organs zu erwarten war. Ist eine Genehmigung nicht zu erwarten, kann sich das Unternehmen nicht auf den Vertragsschluss verlassen und erhält kaum Schadensersatz für abgebrochene Verhandlungen. Die Vorbereitungskosten bleiben so oft beim Investor.

Der zweite Fehler ist, das Vergabeverfahren zu unterschätzen. Die Gemeinde schließt mit dem Investor direkt einen Vertrag, weil sie ihn als Kooperationsvertrag bezeichnen. Ein Wettbewerber kann jedoch beim Amt für den Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs (ÚOHS) beantragen, die Erfüllung eines ohne Vergabeverfahren geschlossenen Vertrags zu untersagen. Verhängt das Amt das Verbot, ist der Vertrag von Anfang an nichtig; aufschieben oder davon absehen kann es nur aus Gründen des öffentlichen Interesses (§ 264). Der Investor verliert so ein Projekt, in das er bereits Jahre der Vorbereitung investiert hat.

Der dritte Fehler sind Änderungen ohne Zustimmung der Gemeindevertretung. Während des Baus ändern sich Budget und Zeitplan, und die Parteien regeln das mit Nachträgen, die der Bürgermeister unterzeichnet. Genehmigt die Gemeindevertretung sie nicht, sind sie nichtig, und der Investor kann die vereinbarten Mehrleistungen nicht durchsetzen. Das Problem zeigt sich oft erst bei der Bauabnahme oder bei der Schlussabrechnung, wenn sich nichts mehr rückgängig machen lässt.

Der vierte Fehler ist, die staatliche Beihilfe zu ignorieren. Der Investor erhält von der Gemeinde ein günstiges Grundstück und eine Mietgarantie und prüft nicht, ob es sich um eine unzulässige Beihilfe handelt. Die Rückforderung des Vorteils kann noch Jahre nach Fertigstellung des Baus kommen, und die Rentabilität des Projekts bricht damit ein. Wo im konkreten Vertrag Nichtigkeit und wo die Rückforderung einer Beihilfe droht, beurteilen die Juristen der Anwaltskanzlei ARROWS anhand der Beziehungen zwischen Gemeinde, Investor und Mietern.

Risiken des Investors bei der Zusammenarbeit mit der Gemeinde

Zusammenfassung für Eigentümer und Management

Der Artikel hat gezeigt, dass der Investor beim Bau von bezahlbarem Wohnraum mit einer Gemeinde Risiken trägt, die auf Seiten der Gemeinde entstehen. Ein Vertrag ohne ordnungsgemäß veröffentlichte Absicht oder ohne Genehmigung durch das zuständige Gemeindeorgan ist nichtig. Eine Zusammenarbeit, bei der die Gemeinde gegen Entgelt ein Bauwerk nach ihrem Projekt erhält, ist ein öffentlicher Auftrag. Eine Konzession hat nur Bestand, wenn der Investor ein echtes Betriebsrisiko trägt.

Für die Unternehmensleitung bedeutet das, über das Kooperationsmodell zu entscheiden, bevor sie die Projektdokumentation finanziert. Eine aufgeschobene Entscheidung wird teuer. Eine zu spät festgestellte Ausschreibungspflicht wirft das Projekt an den Anfang zurück, und ein nichtiger Vertrag bedeutet jahrelangen Streit um die Rückgewähr der Investition. Bei einem langfristigen Projekt lassen sich solche Fehler nicht mehr durch einen Nachtrag beheben.

Deshalb muss man vor dem ersten Gespräch im Rathaus wissen, welches Modell das Unternehmen anbietet und welche Schritte die Gemeinde unternehmen muss. Ebenso wichtig ist es, jeden Beschluss der Gemeindevertretung während der gesamten Zusammenarbeit zu überwachen. Ein Investor, der diese Schritte selbst kontrolliert, schützt die Rentabilität des Projekts besser als jede Vertragsstrafe.

Die Juristen der Anwaltskanzlei ARROWS beurteilen die Struktur der Zusammenarbeit in rechtlicher und steuerlicher Hinsicht und erstellen Verträge und Beschlussentwürfe. Für den Investor verhandeln sie auch mit der Gemeinde und den Aufsichtsbehörden. Schreiben Sie uns an beratung@arws.cz oder sehen Sie sich unsere Leistung Development und Baurecht an.