Construye vivienda asequible con un municipio

Cuatro modelos de colaboración entre el municipio y el inversor

El municipio tiene el terreno y la necesidad de vivienda; el inversor tiene el capital y la experiencia en construcción. La forma en que ambas partes se unen la determina el modelo de colaboración. Este decide quién asume el riesgo de demanda, cuánto dura la relación y si todo el proyecto debe licitarse conforme a la Ley de Contratos Públicos checa (Ley n.º 134/2016 Sb., en adelante «LCP»).

Por eso el modelo se elige al principio y cambiarlo más tarde exige una nueva negociación con el pleno municipal. Antes de la primera reunión, el inversor debe saber qué modelo ofrece al municipio y qué pasos se derivan de él para el municipio. Los cuatro modelos básicos se diferencian en quién es propietario del terreno y del edificio, quién asume el riesgo de las viviendas desocupadas y en qué medida influye el municipio en el diseño del proyecto.

La normativa checa no cuenta con una ley específica sobre la colaboración público-privada. La sigla PPP designa una colaboración a largo plazo en la que una empresa privada financia, construye y a menudo también explota un proyecto de utilidad pública. La antigua ley de concesiones dejó de estar vigente en 2016 y su lugar lo ocupó la LCP. El marco general de los proyectos PPP lo describe nuestro artículo Proyectos PPP: colaboración público-privada.

El municipio vende o arrienda el terreno

El modelo más sencillo consiste en que el municipio vende o arrienda el terreno y el inversor construye en él su propio proyecto. El contrato puede incluir condiciones a favor del municipio, por ejemplo, una cuota de viviendas de alquiler con renta regulada o la oferta preferente de viviendas a los vecinos del municipio. El inversor asume todo el riesgo de mercado. Sin embargo, el municipio debe publicar su intención y, en caso de venta, justificar un precio inferior al habitual. De lo contrario, la transmisión es nula, aunque ambas partes hayan actuado de buena fe. Sobre la venta decide el pleno municipal (zastupitelstvo); sobre el arrendamiento, por regla general, la junta de gobierno local (rada obce).

Derecho de superficie sobre un terreno municipal

El derecho de superficie es un derecho real a tener una construcción sobre un terreno ajeno durante un plazo determinado de antemano. Así, el municipio conserva el terreno y el inversor obtiene un derecho de superficie que puede pignorar a favor del banco. El derecho de superficie puede constituirse por un máximo de 99 años (§ 1244 del Código Civil checo (Ley n.º 89/2012 Sb., en adelante «CC»)). Salvo pacto en contrario, al extinguirse el derecho de superficie por el transcurso del plazo, el municipio paga al inversor por la construcción la mitad de su valor en ese momento. Por ello, esta compensación debe negociarse desde el principio y reflejarse en el modelo financiero.

El inversor construye y el municipio compra o arrienda las viviendas

En este modelo, el inversor construye el edificio y el municipio se compromete a comprar las viviendas una vez terminadas o a arrendarlas a largo plazo. Para el municipio es cómodo, porque no tiene que buscar él mismo un contratista. Para el inversor, sin embargo, es el modelo más arriesgado, ya que la colaboración entra fácilmente en el régimen de contratación pública. El municipio suele querer decidir sobre el número, el tamaño y el equipamiento de las viviendas. En ese caso ya no compra un inmueble terminado, sino que encarga una obra según sus propios requisitos.

Concesión: el inversor construye y explota

En la concesión, el inversor construye el edificio y lo explota él mismo, normalmente arrendando las viviendas en las condiciones fijadas por el municipio. Su retribución procede principalmente de las rentas, eventualmente complementadas con un pago del municipio. La concesión compensa allí donde el inversor sabe estimar la demanda y está dispuesto a asumir el riesgo de viviendas desocupadas. Sin un riesgo real a cargo del inversor, sin embargo, no se trata de una concesión, sino de un contrato público ordinario.

Cuándo la colaboración con el municipio se convierte en contrato público

Lo más caro para el inversor es descubrir tarde que su contrato con el municipio debía haberse sometido a un procedimiento de licitación. Lo decisivo es el contenido de la colaboración, no su denominación. Se considera contrato público de obras también la ejecución de una obra conforme a los requisitos del municipio, si este tiene una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra (§ 14, apartado 4, de la LCP). Debe tratarse, no obstante, de un contrato oneroso mediante el cual el municipio obtenga realmente la obra. Los requisitos regulatorios habituales del municipio, por ejemplo los derivados del plan urbanístico, no constituyen por sí solos un contrato público.

Por el contrario, la compra o el arrendamiento de un inmueble existente no está sujeto a licitación. La excepción se aplica a la adquisición, el arrendamiento o el arrendamiento productivo de un bien inmueble existente (§ 29, apartado 1, letra h), de la LCP). El límite entre ambas situaciones es, por tanto, una cuestión práctica. ¿Compra el municipio un edificio que el inversor construyó según su propio proyecto, o encargó viviendas según sus propias especificaciones y el inversor solo las ejecutó? Cuanto más interviene el municipio en el proyecto, más se acerca el contrato a un contrato público.

Para la concesión, la ley exige dos cosas: el inversor recibe como retribución el derecho a percibir los frutos de la explotación de la obra y asume el riesgo operacional (§ 174 de la ley). Por riesgo operacional se entiende que no se garantiza al inversor la recuperación de la inversión. Si el municipio garantiza la ocupación de las viviendas o compensa íntegramente la pérdida de rentas, el riesgo no se transfiere al inversor. Tal contrato es entonces un contrato público de obras con todas sus consecuencias.

Una concesión de escasa cuantía, con un valor estimado de hasta 20 millones de CZK (aprox. 0,8 millones EUR), no tiene que adjudicarla el municipio mediante procedimiento de licitación (§ 178). Sin embargo, en el valor de la concesión se computa el volumen total de negocio del inversor durante toda la vigencia del contrato, es decir, también las rentas de los inquilinos. En un edificio de viviendas explotado durante décadas, el proyecto supera, por tanto, el umbral rápidamente. Además, el contrato de concesión solo puede celebrarse por tiempo determinado y un plazo superior a cinco años debe justificarlo el municipio en los pliegos por la recuperación de las inversiones (§ 179).

Qué debe hacer el municipio para que el contrato sea válido

El inversor soporta las consecuencias de un error cometido por el municipio. La Ley de Municipios checa (en adelante «LM») establece el procedimiento mediante el cual el municipio dispone de su patrimonio, y su infracción conlleva la nulidad del contrato. El tribunal la aprecia incluso de oficio. El inversor no puede defenderse alegando que desconocía el error del municipio. Los tribunales reiteran que quien contrata con un municipio debe conocer las reglas conforme a las cuales el municipio forma su voluntad y verificarlas.

El primer requisito es la publicación de la intención. El municipio debe exponer la intención de vender, arrendar o constituir un derecho de superficie en el tablón oficial de anuncios al menos 15 días antes de decidir sobre ella (§ 39 de la LM). Si no la publica, el contrato es nulo. La misma consecuencia tiene la venta por debajo del precio habitual sin justificación. La ley no dice dónde exactamente debe figurar la justificación. En la vivienda asequible, el motivo concreto debe constar tanto en la documentación como en el acuerdo, por ejemplo, el compromiso del inversor de arrendar las viviendas con renta regulada.

El segundo requisito es la aprobación por el órgano competente. Sobre la transmisión de inmuebles, la constitución del derecho de superficie o la asunción de deuda decide el pleno municipal (§ 85 de la LM). Sobre el arrendamiento del terreno decide la junta de gobierno local, salvo que el pleno se lo haya reservado. El negocio jurídico sin la aprobación necesaria es nulo (§ 41, apartado 2, de la LM). La cláusula en el contrato de que se cumplieron las condiciones solo establece una presunción. Por ello, el inversor solicita un extracto del acuerdo y lo compara con el contrato que va a firmar.

El tercer riesgo surge durante la colaboración. El Tribunal Supremo de la República Checa (Nejvyšší soud), en su auto 23 Cdo 2678/2018, confirmó que las adendas sobre trabajos adicionales firmadas por el alcalde sin el consentimiento del pleno son nulas. El pleno que aprobó el contrato original se reservó con ello también la decisión sobre sus modificaciones, y el alcalde solo puede actuar dentro del marco del acuerdo. En un contrato a veinte años, esto significa que los cambios sustanciales de precio, alcance o número de viviendas deben pasar de nuevo por el pleno. Si una colaboración concreta requiere la aprobación del pleno o basta con la junta de gobierno, lo evalúan los abogados de ARROWS bufete de abogados por separado antes de cada firma.

Ayudas de Estado: cuando el municipio da más que el mercado

La vivienda asequible se basa en que el municipio proporciona al inversor algo por debajo del precio de mercado: un terreno más barato, un derecho de superficie gratuito o la compensación de rentas. Tal ventaja puede constituir una ayuda de Estado conforme al Derecho de la Unión Europea. Si no está autorizada o no se acoge a una exención, existe el riesgo de que el inversor tenga que devolverla con intereses. El riesgo recae, por tanto, principalmente sobre el inversor.

Las normas de la Unión permiten apoyar los servicios de interés económico general. Una nueva decisión de la Comisión Europea de diciembre de 2025 incluye expresamente entre ellos no solo la vivienda social, sino también la vivienda asequible para hogares que no pueden obtener una vivienda adecuada en el mercado. No obstante, el municipio debe definir con precisión el servicio, fijar los parámetros de la compensación y vigilar que el inversor no reciba más de lo que suponen sus costes y un beneficio razonable. Cómo resuelven los municipios una colaboración similar en los servicios sociales lo describe el artículo Proyectos PPP en los servicios sociales.

Del primer encuentro en el ayuntamiento a la firma

La colaboración comienza cuando el municipio y el inversor aclaran qué necesita realmente el municipio: el número de viviendas, los grupos destinatarios de inquilinos y el importe de las rentas. De ello se deriva el modelo de colaboración. Al principio, el inversor averigua si el municipio dispone de un terreno libre de cargas, cuál es el plan urbanístico y qué previsión presupuestaria ha aprobado el municipio. Solo entonces tiene sentido preparar el modelo financiero y la propuesta de estructura contractual.

El segundo paso es evaluar si la colaboración está sujeta a la LCP. En caso afirmativo, el municipio debe seleccionar al socio mediante un procedimiento de licitación y el inversor pasa a ser participante en él. Esto cambia todo el desarrollo del proyecto. El inversor no puede simplemente negociar el contrato con el municipio, porque este debe fijar las condiciones de antemano y evaluar las ofertas de todos los interesados. Con ello, todo el proyecto se alarga.

El tercer paso es la publicación de la intención y la preparación del acuerdo. El inversor debería ver el proyecto de acuerdo antes de que lo debata el pleno. El acuerdo debe contener el texto íntegro del contrato o, al menos, todas sus condiciones esenciales. Si el precio es inferior al habitual, debe incluir también la justificación. Cuanto más precisamente describa el acuerdo el contrato, menor margen habrá para una posterior disputa sobre qué aprobó realmente el pleno.

El cuarto paso es la firma y la inscripción en el Catastro inmobiliario (katastr nemovitostí). El derecho de superficie nace solo con la inscripción en el catastro, y solo a partir de ese momento puede contar con él el banco que financia la construcción. Por ello, el inversor planifica la disposición del préstamo para después de la inscripción. Qué paso es crítico en un proyecto concreto depende del modelo elegido y de si el municipio actúa como poder adjudicador. Por eso los abogados de ARROWS bufete de abogados lo determinan en cada proyecto por separado.

Qué necesita el inversor incluir en el contrato con el municipio

Un contrato con el municipio a veinte o treinta años debe contemplar cambios que hoy nadie prevé. Por ello, el inversor necesita un mecanismo de ajuste de las rentas en función de la inflación y de los costes de construcción. Este debe pactarse de antemano y con precisión. Si el contrato está sujeto a la LCP, solo podrá modificarse posteriormente dentro de los límites que la ley permite. Una modificación sustancial requeriría un nuevo procedimiento de licitación (§ 222).

Las modificaciones previstas son la mejor protección para el inversor. Si el contrato describe de antemano y con claridad en qué condiciones cambia el precio o el alcance, su aplicación no constituye una modificación sustancial. Por ello, el contrato debería incluir una cláusula de revisión de precios, el procedimiento para cambiar el número de viviendas y reglas para el caso de que el municipio no cumpla su parte, por ejemplo, si no garantiza las acometidas o no emite las autorizaciones a tiempo.

Otro punto es el fin de la colaboración. El contrato debe establecer qué ocurre con la construcción si el municipio resuelve anticipadamente el contrato y qué compensación recibe el inversor. La compensación legal por la construcción se refiere solo a la extinción del derecho de superficie por el transcurso del plazo, y el derecho de prenda del banco la alcanza también. Por ello, el contrato regula la compensación para ambos supuestos, así como la relación con el derecho legal de adquisición preferente. Cómo trabajar con esta figura en el desarrollo inmobiliario lo analiza el artículo El uso del derecho de superficie en proyectos de promoción inmobiliaria.

Errores típicos y cuánto cuestan

El error más caro es confiar en la firma del alcalde. El inversor negocia el contrato con el alcalde, lo firma y empieza a construir. Más tarde resulta que el pleno no aprobó el contrato o aprobó un texto distinto. El contrato es nulo y el inversor se queda con una obra a medio construir en un terreno ajeno. Le queda la pretensión de restitución de las prestaciones, que debe reclamar en un largo litigio de resultado incierto.

Algo similar puede ocurrirle al inversor que paga la preparación del proyecto antes de que la aprobación esté siquiera a la vista. El Tribunal Supremo de la República Checa, en su sentencia 23 Cdo 3306/2021, señaló que, al valorar la expectativa fundada de celebración del contrato, se tiene en cuenta también si el municipio actuó conforme a la ley y si cabía esperar el consentimiento de su órgano. Si no cabe esperar la aprobación, la empresa no puede confiar en la celebración del contrato y difícilmente obtendrá una indemnización por la ruptura de las negociaciones. Los costes de preparación suelen recaer así en el inversor.

El segundo error es subestimar el procedimiento de licitación. El municipio celebra el contrato directamente con el inversor porque lo denominan contrato de colaboración. Sin embargo, un competidor puede solicitar a la Oficina para la Protección de la Competencia (ÚOHS) la prohibición de ejecutar un contrato celebrado sin licitación. Si la ÚOHS impone la prohibición, el contrato es nulo desde el principio; solo puede aplazarla o no imponerla por razones de interés público (§ 264). El inversor pierde así un proyecto en el que ya ha invertido años de preparación.

El tercer error son las modificaciones sin el consentimiento del pleno. Durante la construcción cambian el presupuesto y el calendario, y las partes lo resuelven con adendas firmadas por el alcalde. Si el pleno no las aprueba, son nulas y el inversor no puede reclamar los trabajos adicionales pactados. El problema suele aflorar solo en la licencia de primera ocupación o en la liquidación final, cuando ya no hay vuelta atrás.

El cuarto error es ignorar las ayudas de Estado. El inversor obtiene del municipio un terreno barato y una garantía de rentas sin comprobar si se trata de una ayuda ilegal. La devolución de la ventaja puede llegar incluso años después de terminada la obra, y con ello se viene abajo la rentabilidad del proyecto. Dónde amenaza en un contrato concreto la nulidad y dónde la devolución de la ayuda lo evalúan los abogados de ARROWS bufete de abogados según las relaciones entre el municipio, el inversor y los inquilinos.

Riesgos del inversor en la colaboración con el municipio

Resumen para propietarios y dirección

El artículo ha mostrado que, en la construcción de vivienda asequible con un municipio, el inversor asume riesgos que se originan del lado del municipio. El contrato sin una intención debidamente publicada o sin la aprobación del órgano municipal competente es nulo. La colaboración en la que el municipio obtiene a título oneroso una obra según su propio proyecto es un contrato público. La concesión solo se sostiene si el inversor asume un riesgo operacional real.

Para la dirección de la empresa, esto significa decidir el modelo de colaboración antes de empezar a financiar el proyecto técnico. Aplazar la decisión sale caro. La obligación de licitar descubierta tarde devuelve el proyecto al punto de partida y un contrato nulo supone años de litigio por la devolución de la inversión. En un proyecto a largo plazo, tales errores ya no pueden subsanarse con una adenda.

Por ello, antes de la primera reunión en el ayuntamiento hay que saber qué modelo ofrece la empresa y qué pasos debe dar el municipio. Igual de importante es vigilar cada acuerdo del pleno durante toda la colaboración. El inversor que controla él mismo estos pasos protege la rentabilidad del proyecto mejor que cualquier penalización contractual.

Los abogados de ARROWS bufete de abogados evalúan la estructura de la colaboración desde el punto de vista jurídico y fiscal y preparan los contratos y los proyectos de acuerdo. En nombre del inversor negocian también con el municipio y con los órganos de supervisión. Escríbanos a consultas@arws.cz o consulte nuestro servicio de promoción inmobiliaria y derecho de la construcción.