Rechtliche Beurteilung der horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit nach dem ZZVZ
Eingehende Analyse der Voraussetzungen und Risiken
Nach tschechischem Recht können öffentliche Auftraggeber über die horizontale und vertikale Zusammenarbeit unter genau festgelegten Voraussetzungen Leistungen ohne ein reguläres Vergabeverfahren beschaffen. Das In-house-Modell setzt eine tatsächliche Kontrolle über die beherrschte Person voraus. Die horizontale Zusammenarbeit beruht auf einem gemeinsamen öffentlichen Ziel und einer echten Beteiligung der Partner. Der Beitrag erläutert, wann sich diese Ausnahmen nutzen lassen und wie Sie die Nichtigkeit des Vertrags oder Sanktionen vermeiden.
Zusammenfassung
Zusammenarbeit im öffentlichen Sektor: Wann müssen Sie kein Vergabeverfahren ausschreiben?
Diese Mechanismen sind gesetzliche Ausnahmen, die es öffentlichen Auftraggebern unter genau definierten Voraussetzungen erlauben, Liefer-, Dienstleistungs- oder Bauverträge abzuschließen, ohne ein reguläres Vergabeverfahren durchführen zu müssen.
Wichtig ist: Es handelt sich nicht um rechtliche Schlupflöcher, sondern um vollwertige Rechtsinstitute, die eine durch europäische Gesetzgebung und Rechtsprechung bewährte Praxis kodifizieren. Die vertikale Zusammenarbeit, auch In-house-Vergabe genannt, beruht auf einem hierarchischen Prinzip: Der Auftraggeber vergibt den Auftrag an eine Einrichtung, die er unmittelbar beherrscht. Die horizontale Zusammenarbeit funktioniert dagegen partnerschaftlich: Zwei oder mehr unabhängige Auftraggeber bündeln ihre Kräfte, um ein gemeinsames Ziel zu erreichen.
Zwar ist das Hauptziel des Gesetzes ein möglichst breiter Wettbewerb, doch hat der Gesetzgeber anerkannt, dass es unwirtschaftlich und verwaltungsaufwendig wäre, öffentliche Stellen zur Ausschreibung von Leistungen zu zwingen, die sie intern oder im gegenseitigen Zusammenwirken effizient erbringen können. Genau hier entsteht das zentrale Spannungsfeld zwischen dem Transparenzgrundsatz und dem Bedürfnis nach Effizienz.
Die richtige Beurteilung und Ausgestaltung dieser Modelle ist jedoch von entscheidender Bedeutung. Unsere Juristen bei ARROWS erleben täglich Fälle, in denen schon eine kleine Ungenauigkeit bei der Gesetzesauslegung oder die Unterschätzung einer der Voraussetzungen zu fatalen Folgen führte – in Form nichtiger Verträge und hoher Sanktionen durch das Amt für den Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs (ÚOHS).
Vertikale Zusammenarbeit (In-house): Steuern Sie den Auftragnehmer wie eine eigene Abteilung?
Die vertikale Zusammenarbeit bzw. In-house-Ausnahme ist in § 11 des tschechischen Gesetzes über die Vergabe öffentlicher Aufträge (Gesetz Nr. 134/2016 Slg., im Folgenden „ZZVZ“) geregelt. Sie erlaubt es einem öffentlichen Auftraggeber (etwa einer Stadt, einer Region oder einem Ministerium), einen öffentlichen Auftrag direkt an eine juristische Person zu vergeben (typischerweise ein städtisches Unternehmen oder ein Staatsunternehmen), die er beherrscht. Damit dieses Vorgehen rechtmäßig ist, müssen kumulativ, also gleichzeitig, drei strenge Voraussetzungen erfüllt sein, die auf das bahnbrechende Urteil des Gerichtshofs der EU in der Rechtssache Teckal zurückgehen.
Kontrollvoraussetzung: Was bedeutet Kontrolle „wie über eigene Dienststellen“?
Die erste und wichtigste Voraussetzung ist, dass der Auftraggeber den Auftragnehmer ähnlich wie seine internen Organisationseinheiten beherrscht. Dabei geht es nicht nur um das Eigentum an 100 % der Aktien oder Anteile. Rechtsprechung und methodische Leitlinien betonen, dass der Auftraggeber einen ausschlaggebenden Einfluss auf die strategischen Ziele und wesentlichen Entscheidungen der beherrschten Person haben muss. In der Praxis bedeutet dies die Möglichkeit, die Leitungsorgane zu bestellen und abzuberufen sowie den Strategieplan, das Budget und wichtige Investitionen zu genehmigen.
Keine private Kapitalbeteiligung: Null Toleranz
Die zweite Voraussetzung ist kategorisch: An der beherrschten juristischen Person darf keine direkte private Kapitalbeteiligung bestehen. Schon eine einzige Aktie im Besitz eines privaten Rechtsträgers schließt die Nutzung der In-house-Ausnahme automatisch aus. Ziel dieser Regel ist es sicherzustellen, dass die gesamte Tätigkeit der beherrschten Person ausschließlich der Erfüllung öffentlicher Interessen dient und nicht der Gewinnerzielung für private Investoren.
Tätigkeitskriterium: Mehr als 80 % für den Auftraggeber
Die dritte Voraussetzung verlangt, dass mehr als 80 % der Gesamttätigkeit der beherrschten Person der Ausführung von Aufgaben dienen, mit denen sie vom beherrschenden Auftraggeber (oder von mehreren Auftraggebern, die sie gemeinsam beherrschen) betraut wurde. Dieser Anteil wird nach § 13 ZZVZ als Durchschnitt der letzten drei Geschäftsjahre berechnet. Wurde die Gesellschaft später gegründet, genügt es, wenn die Erfüllung dieser Voraussetzung glaubhaft ist, etwa anhand von Geschäftsplänen.
Der Schlüsselbegriff ist hier die übertragene Aufgabe. Es kann sich nicht um irgendeine kommerzielle Tätigkeit handeln. Es muss sich um Tätigkeiten handeln, die mit der Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Pflichten und Ziele des Auftraggebers selbst zusammenhängen, zum Beispiel Müllabfuhr, Betrieb des öffentlichen Nahverkehrs oder Verwaltung des städtischen Vermögens.
Die jüngste Novelle des ZZVZ, die mit Wirkung zum 16.7.2023 die Tschechische Republik als einzigen öffentlichen Auftraggeber und ihre Ministerien und sonstigen Organisationseinheiten des Staates (organizační složky státu, OSS) als dessen „Betriebseinheiten“ definiert, verändert die Spielregeln auf staatlicher Ebene grundlegend.
Während es früher schwierig war, dass ein von einem Ministerium gegründetes Staatsunternehmen Leistungen für ein anderes Ministerium im In-house-Regime erbringt, öffnet die neue Regelung theoretisch die Tür für eine breite ressortübergreifende Zusammenarbeit. Damit entsteht jedoch eine neue, von der Rechtsprechung bislang ungeprüfte Rechtslage voller Auslegungsunklarheiten, insbesondere in der Frage, wer genau im Namen des „Staates“ die ausschlaggebende Kontrolle ausübt.
Ob Ihre Organisation tatsächlich eine „ähnliche Kontrolle“ ausübt oder ob die Tätigkeit der Tochtergesellschaft die Definition der „übertragenen Aufgabe“ korrekt erfüllt, ist häufig Gegenstand von Streitigkeiten. Die Juristen von ARROWS erstellen für Sie ein ausführliches Rechtsgutachten, das auf Grundlage einer eingehenden Analyse das Risiko einer Beanstandung durch das ÚOHS minimiert.
Risiken und Sanktionen | Wie ARROWS hilft |
Fehlerhafte Beurteilung der „Beherrschung“: Das ÚOHS stellt fest, dass der Einfluss des Auftraggebers nicht ausreichend „ausschlaggebend“ ist. Der Vertrag kann für nichtig erklärt werden, es droht eine Geldbuße von bis zu 10 % des Auftragswerts und die Pflicht zur Rückgewähr der Leistung. | Wir erstellen ein Rechtsgutachten, das das Maß der Kontrolle detailliert analysiert und die Erfüllung der Voraussetzungen nach der Rechtsprechung des EuGH (sog. Teckal-Kriterien) bestätigt. |
Fehlerhafte Berechnung des 80-%-Tätigkeitsanteils: Die unrichtige Einbeziehung kommerzieller Tätigkeiten in die Berechnung kann zu einer nachträglichen Überprüfung durch das ÚOHS, zur Nichtigkeit des Vertrags und zu Finanzkorrekturen (z. B. bei Fördermitteln) führen. | Wir führen ein Tätigkeitsaudit durch und helfen bei der Erstellung von Unterlagen (z. B. Tätigkeitspläne nach § 13 ZZVZ), die die Einhaltung der gesetzlichen Grenze sicher belegen. |
Verdeckte private Kapitalbeteiligung: Selbst eine mittelbare oder Minderheitsbeteiligung einer Privatperson in der beherrschten Struktur führt zur absoluten Unwirksamkeit des In-house-Regimes. | Wir sorgen für eine umfassende Due Diligence der Eigentümerstruktur und erstellen interne Richtlinien, die einen künftigen (auch ungewollten) Einstieg privaten Kapitals verhindern. |
Unzulässige Nutzung der „Schwester“-Zusammenarbeit: Die Zusammenarbeit zweier vom selben Auftraggeber beherrschter Gesellschaften (§ 11 Abs. 4 ZZVZ) unterliegt besonderen Regeln, deren Missachtung einen Gesetzesverstoß darstellt. | Wir strukturieren die Schwester-Zusammenarbeit und sichern sie vertraglich so ab, dass sie vollständig mit dem Gesetz und den aktuellen methodischen Empfehlungen des Ministeriums für Regionalentwicklung (MMR) im Einklang steht. |
Umgehung des Gesetzes über Unterauftragnehmer: Die beherrschte Person spielt nur eine formale Rolle und vergibt den Großteil des Auftrags ohne Wettbewerb an Externe. Das ÚOHS ahndet dies als Gesetzesumgehung. | Wir erstellen die Vertragsdokumentation und interne Prozesse für die rechtmäßige Auswahl von Unterauftragnehmern und schulen Ihre Mitarbeiter. |
Unklarheiten bei der ressortübergreifenden Zusammenarbeit des Staates: Nach der Novelle des ZZVZ drohen Risiken bei der Bestimmung der kontrollierenden Stelle und der Gestaltung der Beziehungen zwischen staatlichen Organisationseinheiten (OSS) und Staatsunternehmen. | Wir beraten Ministerien und staatliche Organisationen strategisch bei der sicheren Gestaltung neuer Modelle dieser Zusammenarbeit. |
Grenzüberschreitende In-house-Vergabe in der EU: Die Zusammenarbeit mit einer aus einem anderen Mitgliedstaat beherrschten Einrichtung führt zu komplexen Kollisionen zwischen nationalen Rechtsordnungen und der EU-Richtlinie. | Über unser internationales Netzwerk ARROWS International sorgen wir für die Beurteilung und Koordination des Projekts im Einklang mit dem EU-Recht und den örtlichen Gesetzen. |
Horizontale Zusammenarbeit: Partnerschaft gleichberechtigter Einrichtungen im öffentlichen Interesse
Eine Alternative zum hierarchischen In-house-Modell ist die horizontale Zusammenarbeit nach § 12 ZZVZ. Es handelt sich um eine Partnerschaft zwischen zwei oder mehr unabhängigen öffentlichen Auftraggebern, die beschließen, ihre Ressourcen und Kapazitäten zur gemeinsamen Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung zu bündeln. Dieses Modell, das auf der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Kommission/Deutschland (sog. Fall Hamburg) beruht, gründet nicht auf Beherrschung, sondern auf echter Kooperation. Auch hier müssen jedoch drei kumulative Voraussetzungen erfüllt sein.
Zusammenarbeit zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels
Der Vertrag muss eine echte Zusammenarbeit begründen oder umsetzen, um gemeinsame Ziele im Zusammenhang mit den öffentlichen Aufgaben der Beteiligten zu erreichen. Es darf sich nicht um eine verdeckte Form des Einkaufs einer Dienstleistung handeln, bei der ein Auftraggeber den anderen lediglich für eine Leistung bezahlt. Es muss nachweisbar sein, dass alle beteiligten Partner an der Erfüllung der Aufgabe mitwirken, sei es durch Bereitstellung von Technik, Personal, Know-how oder sonstigen Ressourcen.
Unsere Spezialisten helfen Ihnen
Ausschließlich vom öffentlichen Interesse bestimmt
Sämtliche Aktivitäten im Rahmen der Zusammenarbeit müssen ausschließlich von Überlegungen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Interesse bestimmt sein. Jeder kommerzielle Charakter oder das Streben eines Partners nach Gewinn zulasten des anderen ist ausgeschlossen. Die Vergütung für gegenseitig erbrachte Leistungen sollte nur die tatsächlichen und begründeten Kosten decken.
Grenze der Markttätigkeit: Weniger als 20 %
Jeder beteiligte Auftraggeber darf auf dem offenen Markt weniger als 20 % derjenigen seiner Tätigkeiten ausüben, die von der Zusammenarbeit erfasst sind. Hier liegt ein grundlegender und häufig missverstandener Unterschied zur vertikalen Zusammenarbeit.
Während beim In-house-Modell geprüft wird, ob mehr als 80 % des Gesamtumsatzes des beherrschten Unternehmens erreicht werden, bezieht sich die 20-%-Grenze hier nur auf das relevante Tätigkeitssegment. Arbeiten also zwei Gemeinden bei der Müllabfuhr zusammen, wird die 20-%-Grenze nur aus ihren für Dritte erbrachten Tätigkeiten im Bereich der Abfallwirtschaft berechnet, nicht aus ihren Gesamthaushalten.
Die Grenze zwischen echter „Zusammenarbeit“ und einem verdeckten „öffentlichen Auftrag“ ist schmal, und ihre Überschreitung hat fatale Folgen. Die Juristen von ARROWS sind auf die Erstellung von Verträgen spezialisiert, die das gemeinsame Ziel, die Mechanismen der Zusammenarbeit und die gegenseitigen Beiträge aller Parteien klar definieren, sodass die gesamte Konstruktion auch der strengsten Prüfung standhält.
Vertikal vs. horizontal: Welches Modell wählen, ohne einen Fehler zu machen?
Die Wahl zwischen dem vertikalen und dem horizontalen Modell hängt von der konkreten Situation, den Zielen und der Struktur der beteiligten Einrichtungen ab. Eine falsche Entscheidung zu Projektbeginn kann das gesamte Vorhaben zum Scheitern bringen. Hier ein Überblick über die wichtigsten Unterschiede zur Orientierung:
Verhältnis der Beteiligten:
Vertikal: Hierarchisches Verhältnis (beherrschend und beherrscht). Ideal für Auftraggeber (Stadt, Region, Staat), die Leistungen über eigene Gesellschaften erbringen lassen wollen (technische Dienste, Verkehrsbetrieb, Staatsunternehmen).
Horizontal: Partnerschaftliches Verhältnis gleichberechtigter Einrichtungen. Geeignet für die Zusammenarbeit von Gemeinden an einem gemeinsamen Projekt (z. B. gemeinsames IT-Zentrum, gemeinsamer Energieeinkauf, regionale Abfallwirtschaft).
Private Kapitalbeteiligung:
Vertikal: In der beherrschten Person strikt verboten.
Horizontal: Möglich, wenn die Einrichtung mit privater Beteiligung selbst öffentlicher Auftraggeber nach § 4 Abs. 1 Buchst. e) ZZVZ ist. Dieser Aspekt erhöht jedoch das Prüfungsrisiko.
Berechnung des Tätigkeitsanteils:
Vertikal: Die beherrschte Person muss mehr als 80 % ihrer Gesamttätigkeit für den beherrschenden Auftraggeber ausüben.
Horizontal: Jeder Partner darf weniger als 20 % der von der Zusammenarbeit erfassten Tätigkeiten auf dem freien Markt ausüben.
Die Wahl des falschen Kooperationsmodells gehört zu den häufigsten und teuersten Fehlern. Lassen Sie sich von unseren Experten bei ARROWS beraten, welches Modell für Ihr konkretes Projekt nicht nur rechtssicher, sondern auch strategisch am vorteilhaftesten ist.
Folgen eines fehlerhaften Vorgehens: Nichtigkeit von Verträgen, Geldbußen und strafrechtliche Verantwortung
Die Unterschätzung der strengen Voraussetzungen für die vertikale oder horizontale Zusammenarbeit ist nicht nur ein Verwaltungsversäumnis. Die Folgen können für die Organisation und ihre verantwortlichen Personen existenzbedrohend sein. Das ÚOHS verfügt in diesen Fällen über weitreichende Befugnisse und geht sehr streng vor, da es die unberechtigte Nutzung einer Ausnahme als Gesetzesumgehung und Wettbewerbsverzerrung betrachtet.
Stellt das ÚOHS einen Verstoß fest, kann es die Erfüllung eines bereits geschlossenen Vertrags untersagen, was in der Praxis dessen sofortige Beendigung bedeutet. Zudem drohen Geldbußen von bis zu 10 % des Auftragswerts. Angesichts der Werte öffentlicher Aufträge können diese Geldbußen leicht Millionen oder zig Millionen Kronen erreichen.
Das gravierendste Risiko ist jedoch die persönliche strafrechtliche Verantwortung. Ein Verhalten, das die Merkmale einer unzulässigen Bevorzugung eines bestimmten Auftragnehmers erfüllt, kann als Straftat eingestuft werden.
Konkret geht es um die Verschaffung eines Vorteils bei der Vergabe eines öffentlichen Auftrags (§ 256 des tschechischen Strafgesetzbuches (Gesetz Nr. 40/2009 Slg., im Folgenden „StGB“)) oder um Machenschaften bei der Vergabe eines öffentlichen Auftrags (§ 257 StGB). Eine Strafverfolgung droht in einem solchen Fall nicht nur den Leitungsorganen, sondern allen Personen, die am Entscheidungsprozess beteiligt waren.
Unsere Juristen begleiten Sie nicht nur bei der Gestaltung der Zusammenarbeit, sondern vertreten Sie im Fall einer Prüfung auch wirksam im Verfahren vor dem ÚOHS und anschließend vor den Verwaltungsgerichten. Unsere Erfahrung aus Dutzenden solcher Verfahren ist für unsere Mandanten ein entscheidender Vorteil und Schutz.
ARROWS: Ihr Partner für eine effiziente und sichere Zusammenarbeit im öffentlichen Sektor
Die vertikale und horizontale Zusammenarbeit sind wertvolle und effiziente Instrumente zur Umsetzung öffentlicher Projekte. Ihre rechtliche Komplexität und die strengen Voraussetzungen erfordern jedoch erstklassige Rechtsberatung, damit sich ihre Vorteile nicht in einen Albtraum aus Sanktionen und Strafverfolgung verwandeln. Bei ARROWS verfügen wir über langjährige und tiefgreifende Erfahrung mit dieser Thematik.
Ob Sie ein Rechtsgutachten zur Erfüllung der Voraussetzungen, die Erstellung oder Prüfung von Kooperationsverträgen, interne Vergaberichtlinien oder eine Vertretung vor Verwaltungsbehörden benötigen – unser Team steht Ihnen voll zur Verfügung. Für Ihre Mitarbeiter und Ihre Geschäftsleitung bieten wir Fachschulungen einschließlich Zertifikat an, in denen sie lernen, Risiken zu erkennen und das Gesetz in der Praxis richtig anzuwenden.
Unsere Leistungen nutzen mehr als 150 Aktiengesellschaften, 250 s.r.o. (tschechische Gesellschaften mit beschränkter Haftung) sowie 51 Gemeinden und Regionen, die sich auf unsere Schnelligkeit, Präzision und tiefe Fachkenntnis verlassen. Dank unseres internationalen Netzwerks ARROWS International können wir zudem auch grenzüberschreitende Projekte mit europäischem Bezug effizient begleiten.
Wir sind aber nicht nur Juristen. Dank unseres umfangreichen Mandantennetzwerks können wir Sie mit interessanten Geschäfts- oder Investitionspartnern zusammenbringen. Gerne hören wir uns auch Ihre Geschäftsideen an.
Planen Sie ein Projekt und erwägen Sie eine vertikale oder horizontale Zusammenarbeit? Gehen Sie kein Risiko ein. Wenden Sie sich an uns und vereinbaren Sie eine unverbindliche Beratung. Gemeinsam finden wir die beste und sicherste Lösung für Sie.