Recurso contra una multa de la SZPI

Resumen en puntos

Las multas de la Inspección Estatal Agrícola y Alimentaria (SZPI) han aumentado en los últimos años y suman con regularidad entre decenas y cientos de millones de coronas checas al año. En caso de infracciones graves o reiteradas, cada sanción puede alcanzar millones de coronas checas y, para las personas jurídicas y las personas físicas que ejercen una actividad empresarial, llegar a decenas de millones.
Para el empresario ya no se trata de una simple «molestia», sino de un golpe que puede afectar al flujo de caja, a la reputación e incluso al valor de toda la sociedad.

El plazo ordinario para recurrir una resolución sancionadora es de quince días desde su notificación, salvo que una ley especial disponga otra cosa. En ese plazo no basta con presentar formalmente el recurso: también hay que formular con criterio las alegaciones sobre el fondo del asunto, la cuantía de la sanción, los vicios de procedimiento y, en su caso, la doble sanción por los mismos hechos.

El principio ne bis in idem (la prohibición de sancionar dos veces por los mismos hechos) tiene un peso creciente en la supervisión alimentaria, sobre todo cuando varias autoridades vigilan el mismo conjunto de obligaciones (normalmente la SZPI, la Administración Veterinaria Estatal (Státní veterinární správa), la estación de higiene (hygienická stanice) o la Oficina para la Protección de la Competencia (ÚOHS)). Sin embargo, la segunda sanción no es ilegal de forma automática; lo decisivo es si se trata realmente de los mismos hechos en cuanto a tiempo, lugar y consecuencias.

Defenderse con éxito de una multa y de una posible doble sanción exige combinar argumentos jurídicos, un conocimiento detallado de la regulación alimentaria y pruebas bien aseguradas. En la práctica, los abogados del despacho ARROWS ayudan a sus clientes no solo con el propio recurso, sino también a implantar procesos preventivos de compliance para que estas situaciones no se repitan y para que las posibles sanciones futuras sean lo más bajas posible.

La SZPI, las multas y por qué el recurso es hoy una cuestión estratégica

Posición de la SZPI y sus facultades frente a los empresarios

La Inspección Estatal Agrícola y Alimentaria es un organismo administrativo central dependiente del Ministerio de Agricultura checo que ejerce la supervisión estatal, sobre todo de la seguridad, la calidad y el etiquetado de los alimentos y de los productos del tabaco.

Su ámbito de competencia lo define la Ley de la Inspección Estatal Agrícola y Alimentaria checa (Ley n.º 146/2002 Sb., en adelante «Ley de la SZPI») junto con la normativa alimentaria conexa, y se apoya también en reglamentos de la Unión Europea directamente aplicables, incluidas las normas sobre controles oficiales de alimentos. La SZPI controla los alimentos en toda la cadena: desde la producción y la importación, pasando por el almacenamiento y el transporte, hasta la venta al por menor y la restauración colectiva.

En la práctica, esto significa que los inspectores de la SZPI pueden entrar sin previo aviso en establecimientos de empresas alimentarias, restaurantes, almacenes mayoristas o tiendas online, exigir documentación, tomar muestras y adoptar sobre el terreno medidas de protección del consumidor, incluido el cierre del establecimiento.

Hoy la SZPI es uno de los organismos supervisores más activos en el ámbito empresarial: realiza decenas de miles de inspecciones al año y, de forma constante, detecta infracciones en una parte importante de los operadores controlados.

Esto crea un entorno en el que el riesgo de una sanción de la SZPI es real para cualquier empresario de la cadena alimentaria, por lo que una defensa de calidad frente a una multa es una cuestión puramente de negocio, no académica.

Además, desde 2015 la SZPI supervisa también la publicidad y los platos servidos en los establecimientos de restauración colectiva, de modo que su control alcanza tanto a fabricantes y distribuidores de alimentos como a la hostelería y a determinadas formas de marketing.

Unido al auge de la venta de alimentos por internet (la SZPI también controla activamente las tiendas online), se ha ampliado mucho el círculo de operadores que pueden recibir una resolución sancionadora suya. Esto afecta no solo a las empresas alimentarias tradicionales, sino también a e‑shops, importadores de complementos alimenticios o proyectos innovadores con dimensión transfronteriza, donde se suman además cuestiones de Derecho europeo y de coordinación entre varios organismos supervisores.

Cuantía y frecuencia de las multas en los últimos años

Las estadísticas de la SZPI muestran una tendencia sostenida al aumento tanto de la intensidad de la supervisión como del volumen de sanciones impuestas. En uno de los periodos recientes analizados, la inspección realizó casi 49 000 inspecciones en comercio minorista, hostelería, producción, almacenes mayoristas y otros lugares, y en algunos segmentos detectó infracciones de la normativa en aproximadamente una de cada cuatro inspecciones.

En ese mismo periodo se impusieron con carácter firme varios miles de multas por un importe total superior a 100 millones CZK (aprox. 4,1 millones EUR), con un aumento interanual de decenas de millones. En otro año reciente, la SZPI concluyó casi tres mil procedimientos administrativos con un volumen total de multas de unos 189 millones CZK (aprox. 7,8 millones EUR), lo que supuso un aumento notable frente al periodo anterior.

De los datos disponibles se desprende que las multas individuales más elevadas a personas jurídicas y personas físicas empresarias pueden alcanzar decenas de millones de coronas checas, sobre todo en caso de infracciones sistémicas y reiteradas; para algunas infracciones graves, la ley permite imponer multas de hasta 50 millones CZK (aprox. 2,1 millones EUR).

Es significativo que la tasa de infracciones detectadas siga siendo relativamente alta pese a la creciente labor de concienciación y compliance de muchas empresas. Según datos recientes de la SZPI, en la restauración colectiva se detectan deficiencias en algo más de una cuarta parte de los establecimientos controlados; los problemas más frecuentes son el incumplimiento de los requisitos de higiene, la presencia de plagas, la conservación de alimentos caducados o un etiquetado incorrecto. En el comercio minorista predominan la información falsa sobre el origen de los alimentos y unas condiciones de almacenamiento inadecuadas.

La experiencia de los abogados del despacho ARROWS muestra que incluso establecimientos con un sistema APPCC (HACCP) y directrices internas relativamente sólidos chocan a menudo con problemas de disciplina del personal, formación insuficiente o relaciones con proveedores mal controladas, lo que en conjunto conduce a sanciones que el empresario percibe como «injustas», pero que para la inspección son la consecuencia lógica de una cadena de pequeños fallos.

Infracciones típicas que dan lugar a multas

Desde el punto de vista del marco jurídico, la SZPI suele imponer multas por incumplimientos de la Ley de Alimentos y Productos del Tabaco checa (Ley n.º 110/1997 Sb., en adelante «Ley de Alimentos»), de la Ley de la SZPI y de la normativa conexa, incluidos los reglamentos europeos sobre seguridad, calidad, etiquetado y publicidad de los alimentos.

Entre los supuestos de hecho más frecuentes figuran la comercialización de alimentos nocivos para la salud, el incumplimiento de los requisitos microbiológicos, la presencia de sustancias extrañas, el etiquetado engañoso, el fraude alimentario, la venta de alimentos tras su fecha de caducidad o el incumplimiento de las obligaciones de trazabilidad. En la hostelería se trata a menudo del incumplimiento de los regímenes de temperatura, un almacenamiento inadecuado, una higiene insuficiente del local y del equipamiento o una documentación APPCC mal llevada.

También ha ganado mucho peso la sanción de la llamada doble calidad de los alimentos, expresamente prohibida en el Derecho checo por una reforma de la Ley de Alimentos que introdujo la prohibición de comercializar alimentos aparentemente idénticos a productos de otro Estado miembro de la UE cuando tienen una composición o propiedades sustancialmente distintas sin una advertencia suficiente y comprensible para el consumidor.

El incumplimiento de esta prohibición puede sancionarse con una multa de hasta 50 millones CZK, y es precisamente la SZPI quien controla e impone las sanciones. Para los grandes fabricantes y distribuidores, el etiquetado y el marketing de alimentos no son solo una cuestión de reputación, sino también un riesgo regulatorio potencialmente muy serio.

Para el empresario es fundamental entender que una multa de la SZPI no es «solo» la sanción de un incidente aislado, sino que a menudo refleja una valoración global del sistema de gestión de la calidad y la seguridad del establecimiento. Al imponer la multa, la autoridad administrativa suele valorar la naturaleza y gravedad de la infracción, el grado de riesgo para la salud de los consumidores, el alcance del impacto en el mercado, la duración, la posible reiteración y también la colaboración del operador durante la inspección.

Por eso, en la práctica puede ser muy relevante si el empresario adopta a tiempo medidas correctoras, cómo se comunica con la inspección y si puede acreditar que el fallo fue excepcional y no sistémico.

Qué hacer inmediatamente después de recibir una multa de la SZPI

Tipo de resolución y cómputo de plazos

El primer paso práctico tras recibir la resolución sancionadora es comprobar de qué tipo de resolución se trata y qué plazos se derivan de ella. En el régimen de la Ley de Responsabilidad por Infracciones Administrativas y su Procedimiento checa (Ley n.º 250/2016 Sb., en adelante «Ley de Infracciones») y del Código de Procedimiento Administrativo checo (Ley n.º 500/2004 Sb., en adelante «CPA»), se distinguen en esencia las resoluciones dictadas en el procedimiento administrativo ordinario y las formas abreviadas, como la orden sancionadora (příkaz) o la orden sancionadora in situ (příkaz na místě).

La resolución ordinaria del procedimiento administrativo se notifica en mano al destinatario o por vía electrónica e incluye la información sobre la posibilidad de recurrir. El plazo para recurrir la resolución del órgano administrativo de primera instancia es, por regla general, de quince días desde su notificación, salvo que una ley especial disponga otra cosa.

En la práctica también es importante distinguir el procedimiento de orden sancionadora y el procedimiento de multa in situ (blokové řízení). En este último puede imponerse una multa en el acto si la infracción está acreditada de forma fiable y no basta con una amonestación; contra la multa impuesta de este modo no cabe recurso y la resolución es firme de inmediato. De forma similar, la orden sancionadora in situ prevista en la Ley de Infracciones permite imponer una multa en un régimen más sencillo, pero también aquí, al aceptarla y pagarla, las posibilidades de defensa ordinaria se reducen sustancialmente.

Por eso, ya en el primer contacto con el inspector, el empresario debe valorar con cuidado si aceptar la multa «in situ» le conviene realmente o si es preferible insistir en el procedimiento administrativo ordinario, donde tendrá más margen para defenderse e invocar la prohibición de doble sanción.

Una cuestión específica es el cómputo de los plazos de prescripción de la responsabilidad por la infracción. La Ley de Infracciones establece con carácter general que la responsabilidad por una infracción se extingue al expirar el plazo de prescripción, cuya duración e inicio varían según la naturaleza de la infracción y la posible normativa especial.

En el Derecho alimentario, algunas leyes especiales pueden vincular el inicio del plazo de prescripción al momento en que el organismo supervisor tiene conocimiento de la infracción y fijar a la vez un plazo máximo objetivo de varios años desde su comisión. En la práctica, el empresario puede alegar en el recurso también la prescripción si la SZPI incoó el procedimiento o resolvió con un retraso considerable; no obstante, esta alegación suele ser jurídicamente compleja y exige un análisis detallado de la cronología de los hechos, la inspección y el procedimiento.

Reacción interna inmediata y gestión de documentos

Tras recibir la resolución sancionadora, es imprescindible organizar rápidamente una investigación interna y reunir toda la documentación relevante. Desde el punto de vista jurídico, lo decisivo es el contenido del acta de inspección, que es el principal medio de prueba del procedimiento administrativo, y cómo se describen los hechos en la parte dispositiva y en la motivación de la resolución. El empresario debe asegurarse de que todas las versiones de documentos, fotografías, análisis de laboratorio, notas internas o comunicaciones por correo electrónico se conserven de forma segura y no se modifiquen ni se pierdan por descuido. De lo contrario, en la fase judicial puede resultar difícil demostrar que la situación real era distinta de la descrita por la inspección.

Al mismo tiempo, conviene analizar internamente el proceso que condujo al fallo. En las empresas productoras suele revisarse el sistema APPCC, la documentación de las materias primas, los registros de temperaturas, limpieza y desinfección y el sistema de liberación de lotes.

En la hostelería, el análisis se centra además en las prácticas del personal en cocina y en el servicio, la organización de turnos, la formación y el cumplimiento real de las directrices internas. En esta fase, los abogados del despacho ARROWS colaboran a menudo con los equipos técnicos o de calidad del cliente, o con expertos externos en higiene y tecnología alimentaria, para formular alegaciones precisas frente a las conclusiones de la SZPI y proponer a la vez medidas correctoras, que pueden ser un argumento de peso para reducir la sanción.

También es importante averiguar si la SZPI dejó constancia durante la inspección de la colaboración del operador y si se presentaron objeciones contra el acta. Si el empresario no presentó objeciones contra el acta, la inspección suele subrayar en la motivación de la resolución que los hechos no fueron cuestionados, y los tribunales tienen en cuenta esta circunstancia al revisar la resolución.

Esto no significa que la defensa sea imposible, pero implica asumir un mayor riesgo procesal y explicar a fondo por qué no se formularon objeciones a tiempo (por ejemplo, por una información errónea sobre los recursos, una barrera lingüística o por no comprender las consecuencias jurídicas).

Intervención de un representante legal y comunicación con la SZPI

Desde el punto de vista práctico, conviene contar con un representante legal experimentado lo antes posible, idealmente antes de que transcurra la mitad del plazo de recurso, para poder preparar a tiempo un recurso de calidad. El CPA admite la representación mediante poder, y la jurisprudencia de los tribunales contencioso-administrativos ha abordado en repetidas ocasiones las consecuencias de que por la persona inspeccionada actúe únicamente su representante legal.

En la práctica, esto significa que debe quedar claro quién se comunicará con la SZPI y quién estará autorizado para realizar actuaciones, como presentar el recurso, objeciones o solicitudes de acceso al expediente. Los errores de forma o de representación procesal pueden llevar a la inadmisión del recurso por extemporáneo o improcedente, aun cuando los argumentos de fondo fueran muy sólidos.

La comunicación con la SZPI debe ser objetiva, correcta y coherente. Conviene comunicar por escrito todos los hechos relevantes, o al menos confirmarlos después por escrito, para poder acreditar el contenido de las conversaciones en un eventual proceso judicial. Los empresarios a veces subestiman la importancia de solicitar acceso al expediente, cuando es precisamente ahí donde puede verse qué documentación utilizó realmente la SZPI, cómo se realizaron los análisis de laboratorio, si se respetaron los procedimientos metodológicos y si hay contradicciones en la documentación que puedan aprovecharse en el recurso.

En estas situaciones, los abogados del despacho ARROWS preparan a menudo también consultas técnicas dirigidas a la inspección para aclarar dudas antes de presentar el recurso y evitar así malentendidos o litigios innecesarios.

Recurso contra la multa: procedimiento, argumentos y carga de la prueba

Marco jurídico del recurso en el procedimiento administrativo ante la SZPI

El recurso contra una multa de la SZPI se rige procesalmente por el CPA y la Ley de Infracciones, salvo que la normativa alimentaria especial disponga otra cosa. El CPA establece que la resolución del órgano administrativo de primera instancia puede recurrirse en un plazo de quince días desde su notificación, y que el recurso se presenta ante el órgano que dictó la resolución.

La Ley de Infracciones precisa quién está legitimado para recurrir, en particular el presunto infractor, el perjudicado en lo relativo a la indemnización de daños o el propietario de un bien cuyo decomiso se haya acordado. En el Derecho alimentario, en primera instancia suele resolver el inspectorado territorialmente competente de la SZPI y el recurso lo resuelve la inspección central como órgano de segunda instancia.

El órgano de apelación revisa la legalidad y la corrección de la resolución impugnada en el alcance de las alegaciones del recurso, salvo los vicios que deba apreciar de oficio. Por ello, el empresario debe formular expresamente en el recurso todas sus objeciones esenciales: tanto sobre la conclusión de que incumplió una obligación como sobre la cuantía de la multa y, en su caso, sobre la vulneración de la prohibición de doble sanción por los mismos hechos.

La Ley de Infracciones establece también algunas reglas para imponer sanciones administrativas, entre ellas el principio de que la responsabilidad se valora conforme a la ley vigente en el momento de la comisión de la infracción, si bien debe aplicarse una regulación posterior más favorable para el infractor aunque entretanto haya perdido vigencia. En la práctica, este principio puede aprovecharse sobre todo en infracciones cuya horquilla de multa o tipo de sanción ha cambiado en los últimos años, por ejemplo con las reformas del Derecho sancionador administrativo.

La autoridad administrativa debe resolver esta cuestión de oficio, pero tiene sentido señalarla expresamente en el recurso, sobre todo si la norma aplicada inicialmente era menos favorable para el empresario.

Requisitos formales y estructura del recurso

El recurso debe cumplir los requisitos generales de los escritos según el CPA, es decir, identificar al recurrente, la resolución impugnada, el alcance de la impugnación y los motivos del recurso. De la jurisprudencia contencioso-administrativa se desprende que el órgano de apelación queda vinculado precisamente por el alcance y los motivos del recurso, salvo nulidad manifiesta u otros vicios apreciables de oficio; por eso, las alegaciones genéricas o imprecisas del tipo «no estoy de acuerdo con la resolución» no suelen dar lugar a una revisión completa.

En la práctica empresarial resulta útil estructurar el recurso en varias partes lógicas: alegaciones procesales (por ejemplo, información insuficiente, exclusión del representante, vulneración del derecho a pronunciarse sobre la documentación), alegaciones sobre la valoración de la prueba y los hechos probados, alegaciones sobre la calificación jurídica y, por último, alegaciones sobre el tipo y la cuantía de la sanción.

Si el empresario alega la vulneración del principio ne bis in idem, conviene exponer esta argumentación en una parte separada, describiendo con precisión qué resolución anterior existe, cuándo adquirió firmeza, qué hechos aborda y en qué coinciden con los que ahora sanciona la SZPI.

Y es que el órgano de apelación valora el principio ne bis in idem siempre en relación con las circunstancias concretas de los hechos (tiempo, lugar, conducta y resultado), no solo por la descripción literal del tipo infractor.

En la práctica se dan casos en los que un empresario ha sido sancionado por la misma cadena de distribución de un alimento primero por otro supervisor (por ejemplo, la ÚOHS u otro regulador) y después por la SZPI; hay que examinar con detalle si se trata de unos mismos hechos con distintas consecuencias jurídicas o de varios hechos separados en el tiempo o en el espacio.

Valoración de la prueba y de los hechos

La base de la defensa en el recurso suele ser la discusión sobre cómo la SZPI determinó y valoró los hechos. En sus inspecciones, la inspección toma muestras de lotes de productos que luego se analizan en laboratorio en cuanto a parámetros microbiológicos y químicos, calidad y corrección del etiquetado. Los resultados se recogen en actas de toma de muestras e informes de laboratorio, que constituyen una parte esencial del expediente administrativo.

Si el empresario aceptó de forma relativamente pasiva las conclusiones del acta y no presentó objeciones, cuestionar después los hechos puede ser procesalmente más complicado, pero no imposible. En el recurso tiene sentido centrarse en discrepancias concretas: por ejemplo, la diferencia entre el lote declarado y el real, la atribución incorrecta de responsabilidad al operador, el incumplimiento de la metodología de muestreo, la ambigüedad de los resultados de laboratorio o una valoración errónea de la superación de los límites.

En casos más complejos, sobre todo en litigios sobre seguridad alimentaria, contenido de sustancias extrañas o nuevos alimentos, a menudo es imprescindible trabajar con dictámenes de peritos o expertos que puedan explicar, por ejemplo, la influencia del proceso tecnológico, la estabilidad de una sustancia o las posibles fuentes de contaminación.

En estas situaciones, los abogados del despacho ARROWS coordinan a menudo la elaboración del dictamen pericial para que resulte comprensible para el órgano de apelación y, después, para el tribunal, y se centre en las cuestiones jurídicamente relevantes, no solo en las técnicamente interesantes.

Proporcionalidad de la multa y principio de individualización de la sanción

Incluso cuando el empresario reconoce en esencia que hubo un fallo, suele ser muy eficaz centrar el recurso en la proporcionalidad de la multa impuesta. La Ley de Infracciones parte de que la multa es una sanción administrativa con efecto represivo y preventivo, pero que debe individualizarse atendiendo a la naturaleza y gravedad de la infracción, las circunstancias de su comisión, el grado de culpa, la duración, las circunstancias agravantes y atenuantes y la situación patrimonial del infractor.

La doctrina y las guías metodológicas de Derecho sancionador administrativo subrayan que comparar mecánicamente la cuantía de multas entre distintos casos tiene un valor limitado, porque las circunstancias pueden diferir mucho. Al argumentar sobre la cuantía de la multa conviene destacar, por ejemplo, que se trató de un fallo puntual, que no se constató un impacto real en la salud, que el empresario adoptó de inmediato medidas correctoras, que colaboró plenamente con la inspección y que no tenía antecedentes similares. También conviene señalar que sus posibilidades económicas son objetivamente limitadas, de modo que una multa de esa cuantía resultaría ruinosa para él.

Ahora bien, la situación patrimonial del infractor no conduce por sí sola a una multa más baja, sino que debe servir para individualizarla de forma que se perciba como sensible, pero no ruinosa, tal como se desprende también de la doctrina y de la interpretación metodológica de la proporcionalidad de la multa. La autoridad administrativa debe responder expresamente a estos argumentos en la motivación de la cuantía de la sanción; de lo contrario, la resolución puede ser anulada después por el tribunal por falta de motivación.

Al sancionar varias infracciones, adquieren especial importancia el principio de absorción y la regulación de la llamada sanción conjunta. La Ley de Infracciones permite que, cuando se tramitan conjuntamente varias infracciones, la multa impuesta sea más elevada, pudiendo aumentarse el límite superior de la horquilla según las reglas legales. En el recurso procede examinar si la autoridad valoró correctamente que se trataba de varios hechos independientes o si algunos constituyen en realidad una única conducta continuada que debería castigarse con una sola sanción. Precisamente en este contexto puede plantearse la prohibición de doble sanción por los mismos hechos, que abordamos en el apartado siguiente.

El recurso y la doble sanción en la práctica

Doble sanción por la misma infracción y principio ne bis in idem

Marco jurídico básico del principio ne bis in idem

El principio ne bis in idem («no dos veces por lo mismo») es un derecho fundamental consagrado tanto en el orden constitucional checo (en particular, el art. 40, apdo. 5, de la Carta de Derechos y Libertades Fundamentales checa) como en el Derecho de la Unión Europea (en particular, el art. 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea) y en los instrumentos europeos de derechos humanos (en particular, el art. 4 del Protocolo n.º 7 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales).

En resumen, prohíbe que una misma persona física o jurídica sea sancionada más de una vez por los mismos hechos en un procedimiento penal o cuasi penal. En el Derecho sancionador administrativo checo, este principio se manifiesta, por un lado, en la prohibición de tramitar procedimientos paralelos o sucesivos sobre el mismo asunto y, por otro, en la prohibición de la llamada doble valoración, es decir, de utilizar una misma circunstancia como elemento del tipo infractor y como agravante al fijar la sanción.

Las autoridades que aplican el Derecho de la Unión parten de la interpretación del Tribunal de Justicia de la UE, que ha formulado las condiciones de aplicación del principio ne bis in idem sobre todo en Derecho de la competencia y en materia de sanciones de carácter penal.

El Tribunal de Justicia ha declarado que, en el Derecho de la Unión, la aplicación de este principio depende de varias condiciones: identidad del infractor, identidad del interés jurídico protegido e identidad de los hechos; la jurisprudencia más reciente pone el acento sobre todo en la identidad fáctica, es decir, en si los procedimientos sancionadores se refieren al mismo conjunto de circunstancias concretas en cuanto a tiempo, lugar y conducta. Este enfoque es próximo a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que en el asunto Zolotukhin declaró que lo decisivo es la unidad de las circunstancias fácticas, no su calificación jurídica.

En la práctica, el ne bis in idem se examina típicamente en los siguientes escenarios: si cabe actuar simultáneamente con arreglo al Derecho de la Unión y al nacional por el mismo cártel u otra conducta anticompetitiva, o si pueden imponerse sanciones penales y administrativas paralelas por la misma conducta. También se plantea si varias autoridades administrativas pueden sancionar por separado al mismo empresario por las mismas circunstancias fácticas.

En la supervisión alimentaria puede plantearse, por tanto, si la SZPI puede multar por un etiquetado engañoso cuando el empresario ya ha sido sancionado por otro organismo por una práctica comercial desleal, o si puede sancionarse repetidamente por la SZPI el mismo lote de producto en distintos procedimientos. La respuesta depende de un examen detallado de la unidad de los hechos y de cómo se definen los intereses jurídicos protegidos por cada norma.

La jurisprudencia de competencia y su impacto en otros ámbitos

En el contexto checo es relevante también la jurisprudencia del Tribunal Supremo Administrativo de la República Checa (Nejvyšší správní soud) en materia de competencia, que ha abordado la acumulación de sanciones con arreglo al Derecho de la competencia de la Unión y al nacional. En una de sus sentencias clave, el tribunal concluyó que, si la ÚOHS aplica simultáneamente a una conducta fácticamente idéntica tanto la normativa nacional como la prohibición de la Unión de abuso de posición dominante, se vulnera el principio ne bis in idem y no cabe sancionar por la infracción acumulada de una prohibición materialmente idéntica.

El tribunal subrayó que, en ese caso, el objeto de protección tanto de la normativa de la Unión como de la nacional es la competencia, por lo que queda excluido el concurso ideal. En su material metodológico sobre el principio ne bis in idem, la ÚOHS resumió que para aplicarlo deben cumplirse al menos dos condiciones: la existencia de una resolución firme anterior sobre el fondo y la identidad de los hechos. Por hechos se entiende el conjunto de circunstancias concretas indisolublemente unidas en el tiempo, en el espacio y respecto de un mismo infractor.

Asimismo, advirtió que ni la calificación jurídica ni la diferencia del interés jurídico protegido son por sí solas decisivas para apreciar la identidad de la conducta ilícita, y que el principio no se aplica si los hechos no son idénticos, sino solo similares. En la jurisprudencia posterior de la Unión, por ejemplo en el asunto Nordzucker, el Tribunal de Justicia admitió que una empresa puede ser sancionada por las autoridades de competencia de dos Estados si cada procedimiento aborda efectos territoriales o temporales distintos del mismo cártel, siempre que haya coordinación suficiente y proporcionalidad de las sanciones en su conjunto.

Esta jurisprudencia de competencia es importante también fuera de ese ámbito, incluida la supervisión alimentaria, porque muestra que los límites del principio ne bis in idem en el contexto de la Unión no son absolutos. Es posible que una conducta sea objeto de cierto grado de sanción «multinivel» si las sanciones se refieren a partes distintas de la misma conducta (por ejemplo, otro territorio u otro periodo) o si las reglas que permiten la sanción paralela con arreglo a distintas normas sectoriales están claramente definidas y coordinadas.

Para el empresario esto significa que la mera existencia de una sanción anterior de otro organismo no implica automáticamente que el segundo procedimiento sea ilegal; no obstante, siempre hay que examinar si se produce una duplicidad inadmisible en las circunstancias fácticas concretas.

Ne bis in idem en el Derecho sancionador administrativo y prohibición de doble valoración

En el Derecho sancionador administrativo checo, junto al principio general de prohibición de doble sanción, se aplica también la prohibición específica de la llamada doble valoración. El Tribunal Supremo Administrativo ha subrayado reiteradamente en su jurisprudencia que una circunstancia que es elemento legal del tipo infractor no puede volver a tenerse en cuenta como agravante al fijar la cuantía de la sanción.

Dicho de otro modo, la autoridad no puede, por ejemplo, duplicar la multa porque la conducta infringió precisamente la obligación ya incluida en el tipo infractor, o porque se lesionó el mismo interés que ese tipo protege. Este principio impide que la sanción se incremente desproporcionadamente por circunstancias que ya están «computadas» en la propia calificación de la infracción.

La Ley de Infracciones regula también la relación entre el procedimiento administrativo y el penal y establece, por ejemplo, que determinadas infracciones no se tramitan si ya se ha resuelto sobre los mismos hechos en un proceso penal. Al mismo tiempo, admite que en ciertos casos pueda reabrirse el procedimiento sancionador tras concluir el penal, si no hubo condena ni absolución sobre el fondo, sino, por ejemplo, un archivo condicional o la aprobación de un acuerdo de reparación. También aquí es clave valorar la identidad de los hechos y no solo la calificación jurídica; si la infracción administrativa y el delito se basaran en las mismas circunstancias fácticas, el segundo procedimiento vulneraría el principio ne bis in idem .

En el ámbito de las multas de la SZPI es importante también determinar si la sanción concreta tiene naturaleza penal según los estándares europeos y, por tanto, si le es plenamente aplicable la protección de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Dado que las multas pueden alcanzar importes muy elevados, tienen carácter disuasorio y represivo y se imponen tras un procedimiento formal con garantías procesales, es muy probable que se consideren penales en el sentido de la jurisprudencia del TEDH y del Tribunal de Justicia de la UE.

Esto amplía el margen argumentativo de los empresarios que afrontan una doble sanción por las mismas circunstancias fácticas, ya se trate de la combinación de distintas autoridades administrativas o de un nuevo procedimiento de la SZPI sobre un asunto ya cerrado con carácter firme.

La doble sanción en la supervisión alimentaria: situaciones típicas

En la práctica de la supervisión alimentaria, los empresarios pueden encontrarse con varios escenarios típicos en los que surge la cuestión de la doble sanción. El primero es aquel en el que un mismo producto o publicidad es sancionado por más de un organismo supervisor: por ejemplo, la SZPI por infringir la normativa alimentaria y, a la vez, otro organismo (como la Inspección Comercial Checa (Česká obchodní inspekce) o la ÚOHS) por una práctica comercial desleal o una infracción del Derecho de la competencia.

El segundo escenario es que la SZPI tramite dos procedimientos separados sobre el mismo lote de producto o la misma configuración operativa, por ejemplo primero por calidad deficiente y después por etiquetado engañoso, e imponga dos multas aunque la lesión del interés protegido sea de hecho única. El tercer escenario es la combinación de una multa de la SZPI con otras sanciones, como la publicación de la resolución o la imposición de medidas de protección, en la que el empresario puede considerar que se trata de un doble castigo por la misma conducta.

En el primer escenario, para valorar el principio ne bis in idem es clave si las distintas autoridades sancionan realmente los mismos hechos o si cada procedimiento se dirige a un aspecto distinto de la conducta y protege un interés jurídico diferente. Por ejemplo, la sanción por infringir la prohibición de doble calidad de los alimentos, que impone la SZPI, protege específicamente al consumidor frente a la comercialización engañosa de alimentos de distinta calidad en distintos mercados, mientras que la ÚOHS puede sancionar acuerdos de cártel o abusos de posición dominante que falsean la competencia.

Si las circunstancias fácticas son distintas (por ejemplo, un acuerdo de distribución bilateral frente a la composición concreta de un producto), no puede hablarse de identidad de hechos ni, por tanto, de vulneración del ne bis in idem. En cambio, si dos procedimientos distintos abordaran la misma publicidad o el mismo envase presentado al consumidor de idéntica manera, cabe argumentar que se trata de unos mismos hechos con consecuencias jurídicas concurrentes.

En el segundo escenario, cuando la SZPI tramita dos procedimientos sobre el mismo lote o establecimiento, hay que analizar con detalle la unidad temporal y material de los hechos. Si se trata de una única conducta continuada (por ejemplo, el etiquetado erróneo prolongado de todos los productos de una gama), la autoridad puede tramitar conjuntamente las infracciones e imponer una sola multa, y la ley permite aumentar el límite superior de la horquilla en la tramitación conjunta.

Fraccionar en varios procedimientos con varias multas un mismo conjunto de circunstancias puede ser contrario al principio ne bis in idem y al de proporcionalidad de la sanción. Por eso es importante argumentar en el recurso la unidad de los hechos, las resoluciones anteriores y la prohibición de doble valoración, sobre todo si la SZPI valora en el segundo procedimiento como agravante que se incumplieron las mismas obligaciones por las que ya se impuso una sanción.

En el tercer escenario, es decir, la combinación de la multa con otras medidas (por ejemplo, la publicación de la resolución o el cierre temporal del establecimiento), hay que distinguir entre instrumentos sancionadores y preventivo-protectores. La Ley de Infracciones permite imponer, además de la multa, otras sanciones administrativas, como la prohibición de actividad, el decomiso de bienes o la publicación de la resolución, si así lo prevé una ley especial, y además medidas de protección.

Sin embargo, el principio ne bis in idem no impide imponer acumulativamente varios tipos de sanción por una misma infracción si existe base legal para ello y se respeta la proporcionalidad. Otra cosa sería que la autoridad intentara, en un nuevo procedimiento, volver a multar unos hechos ya juzgados con carácter firme por los que se impusieron tanto una multa como, por ejemplo, la publicación de la resolución: ello vulneraría la prohibición de una segunda sanción por los mismos hechos.

Control judicial de las resoluciones de la SZPI y decisiones estratégicas del empresario

Cuándo y cómo interponer un recurso contencioso-administrativo contra una resolución de la SZPI

Si el órgano de apelación (normalmente la inspección central de la SZPI) desestima el recurso y confirma la multa, el empresario puede buscar protección en la jurisdicción contencioso-administrativa. El marco procesal lo establece el Código de Procedimiento Contencioso-Administrativo checo (Ley n.º 150/2002 Sb., en adelante «CPCA»), que regula la demanda contra resoluciones administrativas y la competencia de los tribunales regionales (krajské soudy) y del Tribunal Supremo Administrativo.

El plazo básico para interponer la demanda es, por regla general, de dos meses desde la notificación de la resolución del órgano de apelación, salvo que una ley especial disponga otra cosa, y se presenta ante el tribunal regional competente según la sede de la autoridad demandada. El demandante debe alegar que la resolución impugnada ha lesionado sus derechos, lo que en la mayoría de los casos de multas de la SZPI no será difícil de demostrar.

El tribunal parte de la situación fáctica y jurídica existente al dictarse la resolución administrativa, no en el momento de su propia decisión. Esto significa que las medidas correctoras posteriores o los hechos nuevos pueden tener una relevancia limitada si no se hicieron valer ya en el procedimiento administrativo, aunque pueden influir, por ejemplo, en la moderación de la sanción. El tribunal examina la legalidad y la motivación revisable de la resolución, y puede anularla por vicios de procedimiento, motivación insuficiente, valoración incorrecta de la prueba o una calificación jurídica errónea. En algunos casos puede valorar también la proporcionalidad de la multa, sobre todo si la autoridad no cumplió su deber de individualizar la sanción y responder adecuadamente a los argumentos del infractor.

La decisión estratégica de demandar depende de varios factores: la cuantía de la multa, el impacto reputacional, las posibilidades de éxito y el efecto en operaciones en curso (por ejemplo, la venta de la empresa o su financiación). También conviene valorar si existe potencial para un cambio jurisprudencial relevante que pueda influir en otros casos.

En la práctica, los abogados del despacho ARROWS valoran con sus clientes no solo las posibilidades «puramente jurídicas» de anular la resolución, sino también los costes y beneficios del litigio en un contexto empresarial más amplio, incluida la posible prolongación de la incertidumbre. Tienen en cuenta asimismo la obligación de reflejar la sanción controvertida en la contabilidad o en la documentación de due diligence en las negociaciones con inversores.

Situación probatoria y papel de los dictámenes periciales en el proceso judicial

Aunque el tribunal parte de los hechos existentes al resolver la autoridad administrativa, puede completar la prueba, sobre todo si duda de la integridad u objetividad de la documentación en que se basó la SZPI. En Derecho alimentario, esto supone a menudo examinar actas de laboratorio, metodologías de medición, registros internos del operador y, en su caso, dictámenes periciales en materia de higiene, química o tecnología alimentaria.

Los tribunales no están obligados a aceptar automáticamente las conclusiones de la SZPI como indiscutibles y, en muchos casos, examinan si los análisis se realizaron conforme a la normativa, si las muestras no estaban contaminadas o si se pasaron por alto causas alternativas de las deficiencias detectadas. Los tribunales prestan especial atención a la motivación de la cuantía de la multa, incluido si la autoridad explicó suficientemente cómo tuvo en cuenta la gravedad de la infracción, el grado de riesgo, la posible reiteración y la situación patrimonial del infractor.

Si la motivación es genérica, formal o contradictoria, el tribunal puede anular la resolución y devolver el asunto a la SZPI para que complete la prueba o su razonamiento. En esta fase, al empresario le favorece haber formulado ya en el procedimiento administrativo alegaciones concretas y aportado pruebas; el proceso judicial no está pensado principalmente para suplir la pasividad en la fase anterior, y una argumentación tardía puede verse con mayor recelo.

Por eso, los abogados del despacho ARROWS recomiendan a menudo a sus clientes trabajar ya en el procedimiento administrativo, sobre todo en el recurso, con documentación experta (ya sean análisis técnicos internos o dictámenes periciales) e incorporarla adecuadamente al expediente. En el proceso judicial construyen después la argumentación sobre esa base y, en su caso, la completan con otras pruebas si el tribunal las considera necesarias. Esta estrategia aumenta las posibilidades de que el tribunal considere la resolución de la SZPI inmotivada o materialmente incorrecta y de que la multa se reduzca o anule.

La visión judicial del ne bis in idem y de las sanciones repetidas

En los últimos años, los tribunales contencioso-administrativos han abordado reiteradamente si una determinada combinación de sanciones vulnera el principio ne bis in idem o la prohibición de doble valoración. En materia de competencia, el Tribunal Supremo Administrativo ya declaró expresamente que no cabe aplicar simultáneamente a los mismos hechos la prohibición de la Unión y la nacional de falsear la competencia de modo que se acumulen las sanciones, y principios similares pueden trasladarse en cierta medida a otros ámbitos del Derecho sancionador administrativo.

En términos generales, los tribunales tratan el principio ne bis in idem como un derecho constitucionalmente protegido, pero admiten a la vez que puede limitarse en determinadas condiciones si es necesario y proporcionado al interés público, de conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. En la supervisión alimentaria, el tribunal puede examinar, por ejemplo, si dos resoluciones de la SZPI contra un mismo empresario abordan realmente hechos distintos o si se trata de una repetición inadmisible de la sanción por la misma conducta.

Si el tribunal constata que la descripción de los hechos en las resoluciones es idéntica en lo esencial (por ejemplo, el mismo lote, el mismo periodo y el mismo incumplimiento), puede anular la segunda resolución por vulnerar el principio ne bis in idem . El tribunal revisa también si la autoridad sobrepasó los límites de la prohibición de doble valoración al utilizar una circunstancia a la vez como elemento del tipo infractor y como agravante al fijar la multa.

Sin embargo, la defensa basada en el ne bis in idem no es una simple «carta procesal» que conduzca automáticamente al éxito. Exige una comparación detallada de las circunstancias fácticas, una cita precisa de la normativa y la jurisprudencia y, a menudo, la comparación con resoluciones de otros ámbitos, como los asuntos de competencia.

Aquí, los abogados del despacho ARROWS aprovechan su experiencia no solo en Derecho alimentario, sino también en finanzas, competencia o regulación de otros sectores, ya que los principios del ne bis in idem y de la prohibición de doble valoración atraviesan todo el Derecho sancionador administrativo. Para el empresario, esto significa que, ante la mínima sospecha de una doble sanción por los mismos hechos, tiene sentido invertir en un análisis jurídico preciso que, en última instancia, puede reducir notablemente su carga sancionadora.

Prevención: cómo configurar el compliance para minimizar multas y dobles sanciones

El perfil de riesgo del empresario desde el punto de vista de la SZPI

La actividad inspectora de la SZPI se basa en un análisis de riesgos que tiene en cuenta, entre otros factores, el tipo de alimento, el riesgo del producto, el historial del operador, su volumen de producción y su peso en la cesta de la compra. En la práctica, los empresarios con mayor facturación, una cartera amplia o antecedentes de infracciones se exponen a inspecciones más frecuentes y detalladas.

Al mismo tiempo, las infracciones reiteradas del mismo operador provocan un crecimiento exponencial de las sanciones, no solo por los límites superiores de las horquillas, sino también por la valoración de las agravantes y la percepción de que el sistema de gestión de la calidad es insuficiente. Desde el punto de vista preventivo, es útil entender cómo percibe la SZPI cada segmento. En la hostelería, los problemas más frecuentes están relacionados con la higiene, las plagas, los alimentos caducados y el etiquetado incorrecto de los platos, lo que refleja la realidad diaria de restaurantes y comedores.

En el comercio minorista predominan la corrección del etiquetado, el origen de la mercancía y las condiciones de almacenamiento, mientras que en la producción y los almacenes mayoristas la atención se desplaza al sistema APPCC, la trazabilidad, los parámetros de laboratorio y los mecanismos de control interno. Un capítulo aparte es la importación de alimentos, complementos alimenticios y productos del tabaco, donde intervienen no solo la regulación checa, sino también la de la Unión y los regímenes de notificación o autorización.

Los empresarios que quieran minimizar el riesgo de multas y de una posible doble sanción deberían mirar su empresa con los ojos de la inspección. Esto significa identificar los puntos críticos de la cadena con mayor riesgo de infracción, configurar los procesos internos para reducir el margen de error humano y garantizar una documentación sistemática que, en caso de inspección, sirva como prueba. En sus proyectos de compliance, los abogados del despacho ARROWS combinan a menudo el análisis jurídico de la normativa con una visión práctica de la operativa, para que la solución no se quede «en el papel», sino que funcione realmente en el día a día.

Directrices internas, formación y due diligence

Una prevención eficaz en Derecho alimentario se apoya en varios pilares: directrices internas claras, formación periódica del personal y control continuo de su cumplimiento. Las directrices deben regular de forma comprensible los procedimientos de recepción de materias primas, almacenamiento, preparación y servicio de platos, etiquetado de productos, llevanza de la documentación y comunicación en caso de incidentes, por ejemplo, la detección de un producto nocivo o la intervención de un organismo supervisor.

Además, deben estar alineadas con los requisitos legales, incluidos los del APPCC y otros sistemas de gestión de la seguridad alimentaria. La formación del personal debe ser práctica, centrada en situaciones de riesgo concretas y repetirse periódicamente, sobre todo cuando cambia el personal o la tecnología. La práctica muestra que muchas sanciones de la SZPI no se deben a un sistema mal diseñado, sino a su incumplimiento real por falta de formación, presión por la rapidez del servicio o supervisión insuficiente de la dirección.

Merece especial atención también la due diligence en la adquisición de establecimientos de hostelería, plantas de producción o almacenes mayoristas. La Ley de Infracciones establece que la responsabilidad de una persona jurídica por una infracción se transmite a su sucesor legal y que, si hay varios sucesores, responden de forma solidaria. Esto significa que el comprador puede «heredar» también infracciones históricas y la posible responsabilidad por ellas, incluidos procedimientos en curso o el riesgo de sanciones futuras.

Por eso, la due diligence legal y fiscal no debería omitir el análisis del historial de sanciones de la SZPI, de la Administración Veterinaria Estatal (SVS) y de otros organismos supervisores, así como la revisión de los procesos y directrices internas de la sociedad objetivo. En las operaciones de M&A, los abogados del despacho ARROWS identifican y cuantifican estos riesgos y ayudan a reflejarlos en los contratos de compraventa, las garantías, los mecanismos de escrow o el precio.

Elementos internacionales y el papel de la red ARROWS International

Para muchos clientes, el elemento internacional desempeña un papel importante, ya se trate de la importación de alimentos desde otros Estados miembros de la UE o desde terceros países, de la exportación de alimentos checos a mercados extranjeros o de la pertenencia a grupos internacionales que coordinan recetas y branding de productos entre regiones. En estos casos, la SZPI puede valorar, por ejemplo, la doble calidad de los alimentos o las prácticas comerciales desleales en el contexto del Derecho de la Unión, y el empresario puede estar expuesto además a inspecciones y sanciones en otros Estados.

La coordinación de la defensa y la prevención entre varias jurisdicciones es entonces clave para evitar una acumulación no deseada de sanciones o contradicciones innecesarias en la argumentación. Gracias a la red ARROWS International, el despacho ARROWS puede tratar asuntos con elemento internacional en estrecha colaboración con despachos asociados de otros países. Esto permite armonizar la estrategia de defensa frente a sanciones, la argumentación jurídica relevante sobre el ne bis in idem y la configuración de los procesos de compliance para que se ajusten no solo al Derecho checo, sino también a los requisitos de los principales mercados extranjeros del cliente.

Junto con un elevado límite de su seguro de responsabilidad profesional (hasta 350 000 000 CZK (aprox. 14,4 millones EUR)), el despacho ARROWS puede asumir la responsabilidad de soluciones jurídicas integrales, incluidos litigios, recursos y proyectos de compliance, que reducen notablemente el riesgo de futuras sanciones y de una doble sanción.

Resumen final

Recurrir una multa de la SZPI y defenderse de una doble sanción por la misma infracción no son hoy cuestiones jurídicas marginales, sino parte habitual de la realidad empresarial en la cadena alimentaria. La SZPI dispone de amplias facultades, realiza decenas de miles de inspecciones al año e impone multas por cientos de millones de coronas checas, y las infracciones reiteradas conllevan sanciones mucho más elevadas que pueden afectar seriamente a la economía y la reputación de la empresa.

Por eso es fundamental reaccionar correctamente desde el momento en que el empresario recibe la resolución sancionadora: identificar el tipo de resolución, vigilar los plazos, reunir pruebas, analizar los hechos y preparar a tiempo un recurso de calidad. Sin embargo, la realidad jurídica suele ser más compleja de lo que parece a primera vista. No basta con alegar de forma genérica que la multa es «injusta»; hay que trabajar con la proporcionalidad y la individualización de la sanción, la situación patrimonial, la naturaleza y gravedad de la infracción, pero también con principios como la prohibición de doble valoración o el principio ne bis in idem.

La cuestión de la doble sanción por la misma infracción cobra especial importancia cuando varias autoridades vigilan el mismo conjunto de obligaciones o cuando la SZPI tramita varios procedimientos sobre el mismo lote o la misma configuración operativa. Una alegación de ne bis in idem bien formulada puede conducir en esos casos a la anulación o a una reducción notable de la segunda sanción. Para empresarios, directivos e inversores es, por tanto, más ventajoso abordar las multas de la SZPI y las cuestiones conexas a tiempo y de forma sistemática que improvisar en el último momento.

Los abogados del despacho ARROWS tienen experiencia en la defensa frente a multas de la SZPI, en litigios judiciales y en la implantación de procesos de compliance en Derecho alimentario, y pueden ofrecer a sus clientes una combinación de conocimiento jurídico y visión empresarial práctica. Si no quiere arriesgarse a sanciones innecesariamente elevadas, dilaciones, daños reputacionales o una doble sanción por la misma infracción, puede dirigirse con total confianza al despacho ARROWS a través de consultas@arws.cz y definir juntos una estrategia que proteja tanto su negocio como su posición jurídica.