Błąd w postępowaniu o udzielenie zamówienia wraca jako odprowadzenie środków

Dlaczego błąd w zamówieniu uznaje się za naruszenie dyscypliny budżetowej

Tekst opiera się na zasadach dotyczących dotacji z budżetu państwa, funduszy państwowych i Funduszu Narodowego zgodnie z czeską ustawą o zasadach budżetowych (ustawa nr 218/2000 Sb., dalej „ustawa budżetowa”); w przypadku dotacji z budżetu gminy lub kraju stosuje się analogiczną, ale odrębną regulację czeskiej ustawy nr 250/2000 Sb. o zasadach budżetowych budżetów terytorialnych. Naruszeniem dyscypliny budżetowej jest m.in. nieuprawnione wykorzystanie lub zatrzymanie środków pieniężnych, które beneficjent otrzymał z budżetu państwa, funduszu państwowego lub Funduszu Narodowego (§ 44 ustawy budżetowej). Decyzja o przyznaniu dotacji z reguły nakłada przy tym obowiązek wyboru wykonawców zgodnie z czeską ustawą o zamówieniach publicznych (ustawa nr 134/2016 Sb., dalej „ZZVZ”). Kto go naruszy, wykorzystuje dotację niezgodnie z warunkami.

Dla beneficjenta dotacji najważniejsza jest zasada dotycząca momentu naruszenia. Ustawa za naruszenie dyscypliny budżetowej wyraźnie uznaje również naruszenie obowiązku bezpośrednio związanego z celem, na jaki dotacja została przyznana, do którego doszło przed otrzymaniem środków i które trwa w chwili ich otrzymania; pierwszym dniem naruszenia jest wówczas dzień, w którym otrzymają Państwo środki (§ 44 ust. 1 lit. j) ustawy budżetowej).

Błąd w zamówieniu ogłoszonym przed wnioskiem o płatność nie staje się więc problemem dopiero podczas kontroli, lecz w chwili, gdy dotacja wpłynie na Państwa rachunek — o ile oczywiście jest bezpośrednio związany z celem dotacji; marginalna wada bez takiego związku nie jest w ten sposób oceniana. Penale nalicza się jednak w tym przypadku zgodnie z ustawą nie od otrzymania środków, lecz dopiero od dnia następującego po dniu, w którym beneficjent miał uiścić odprowadzenie zgodnie z nakazem płatniczym (platební výměr).

Ta konstrukcja wyjaśnia, dlaczego obowiązek odprowadzenia dotyka także projekty, które zakończyły się sukcesem. Inwestycja jest gotowa, wykonawca otrzymał należną zapłatę, a cel dotacji został osiągnięty. Z punktu widzenia ustawy budżetowej jednak część środków została wykorzystana niezgodnie z warunkami, na jakich je przyznano, i to wystarczy.

Odprowadzeniami zarządzają czeskie urzędy skarbowe (finanční úřad) zgodnie z czeską ordynacją podatkową (ustawa nr 280/2009 Sb., dalej „ordynacja podatkowa”), a beneficjent ma w postępowaniu status podatnika. Spór nie toczy się więc z podmiotem udzielającym dotacji ani z czeskim Urzędem Ochrony Konkurencji (ÚOHS), lecz z administracją skarbową, i obowiązują w nim zasady postępowania podatkowego, w tym odwołanie i skarga do sądu okręgowego (krajský soud). Taki wybór procedury ma praktyczne konsekwencje: argumentacja, dokumenty i terminy podlegają ordynacji podatkowej, a nie ZZVZ, dlatego obrona musi umieć posługiwać się obydwoma aktami jednocześnie.

Odpowiedzialność i wysokość odprowadzenia: dwie różne kwestie

Naczelny Sąd Administracyjny Republiki Czeskiej (Nejvyšší správní soud) w wyroku z 2025 roku wyraźnie oddzielił to, co decyduje o tym, czy obowiązek odprowadzenia w ogóle powstanie, od tego, co decyduje o jego wysokości. Stwierdził, że rozważania, czy naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych mogło lub nie mogło wpłynąć na wybór najkorzystniejszej oferty, nie są istotne dla samej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej, lecz stanowią istotną okoliczność przy ocenie proporcjonalności wysokości odprowadzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Republiki Czeskiej sygn. akt 8 Afs 60/2024 z dnia 22 sierpnia 2025, dostępny na vyhledavac.nssoud.cz).

Spór dotyczył beneficjenta dotacji z programu operacyjnego Badania i rozwój na rzecz innowacji, który otrzymał na projekt ponad 366 mln CZK (ok. 15,1 mln EUR). Kontrola wykazała błędy w kilku zamówieniach: niewykluczenie zagranicznego wykonawcy, który w terminie nie wykazał spełnienia warunków kwalifikacji, nieprzedłużenie terminu składania ofert po zmianie warunków zamówienia oraz nieprzejrzyste postanowienie dokumentacji zamówienia. Urząd skarbowy wymierzył odprowadzenia przekraczające 11,7 mln CZK (ok. 481 500 EUR), a sąd je utrzymał w mocy.

Z wyroku wynikają trzy wnioski, których beneficjenci dotacji zazwyczaj nie znają. Po pierwsze, kontrola nie musi dowodzić istnienia konkretnego wykonawcy, który bez uchybienia zamawiającego złożyłby korzystniejszą ofertę; wystarczy kwalifikowane uzasadnienie, dlaczego konkurencja mogła zostać zagrożona. Po drugie, sporność wykładni prawa nie jest podstawą do obniżenia odprowadzenia. Po trzecie, odprowadzenie nie jest sankcją karną, więc nie ma do niego zastosowania zakaz podwójnego uwzględniania tej samej okoliczności.

Wyrok dotyczył zamówień udzielonych na podstawie poprzedniej ustawy o zamówieniach publicznych. Jego wnioski dotyczące odprowadzenia opierają się jednak na ustawie budżetowej, a nie na konkretnych procedurach udzielania zamówień, i co do zasady dotyczą także zamówień udzielanych obecnie.

Wysokość odprowadzenia ustala następnie urząd skarbowy w zakresie, w jakim dyscyplina budżetowa została naruszona, ewentualnie według niższej stawki określonej przez podmiot udzielający dotacji (§ 44a ustawy budżetowej). Co do zasady odprowadzenie nie może przekroczyć łącznej kwoty dotacji wypłaconej do dnia naruszenia; ustawa jednak w przypadku wady istniejącej już przed otrzymaniem środków wyraźnie nie wyłącza tej górnej granicy. To, jak dotkliwie skutkuje konkretne uchybienie, zależy zatem od stawki określonej w decyzji o dotacji i od tego, jak przekonująco wykażą Państwo jego niewielki wpływ na konkurencję — tę argumentację prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS przygotowują zawsze w odniesieniu do treści decyzji o dotacji.

Wady postępowań, które kontrola wykazuje najczęściej

Częstą wadą jest nieprzedłużenie terminu składania ofert po zmianie warunków zamówienia. Zamawiający w drodze dodatkowej informacji zmienia parametry, termin dostawy lub zakres przedmiotu, ale termin biegnie dalej. Kontrola ocenia wówczas, czy chodziło o doprecyzowanie, czy o zmianę, na którą wykonawcy musieli mieć czas zareagować, a obrona oparta na twierdzeniu, że chodziło jedynie o wyjaśnienie, bywa trudna.

Drugą typową wadą jest błędna ocena kwalifikacji, zwłaszcza w przypadku zagranicznych wykonawców. Zamawiający przyjmuje dokumenty wystawione wyłącznie dla państwa siedziby wykonawcy, nie wzywa go do ich uzupełnienia i wykonawcy nie wyklucza. Sąd we wspomnianym sporze wyraźnie stwierdził, że bierność zamawiającego przy weryfikacji kwalifikacji nie może być oceniana na jego korzyść.

Trzecią wadą, która zaskakuje najbardziej, jest nieprzejrzysta dokumentacja zamówienia. W tym samym sporze beneficjent zapisał w dokumentacji, że jeżeli oferta przekroczy szacunkową wartość, może to stanowić podstawę do unieważnienia postępowania. Sąd uznał to za nieprzejrzyste, ponieważ zamawiający — wówczas jeszcze na podstawie czeskiej ustawy nr 137/2006 Sb. o zamówieniach publicznych — przyznał sobie szersze prawo do unieważnienia postępowania, niż dopuszczał jej § 84 ust. 2 lit. d) i e), a tylko za tę jedną wadę odprowadzenie ustalono na 25% kwoty dotacji.

Podobnie restrykcyjna wykładnia podstaw unieważnienia postępowania obowiązuje także na gruncie obecnego § 127 ZZVZ: postępowanie można unieważnić wyłącznie z przyczyn zasługujących na szczególne uwzględnienie lub z powodu nieprzewidywalnej istotnej zmiany okoliczności, a nie według własnego uznania zamawiającego (§ 127 ustawy nr 134/2016 Sb.).

Czwartą grupę stanowią błędy przy ocenie i wyborze ofert. Należy do nich przyjęcie oferty, która nie spełnia wymagań technicznych dokumentacji zamówienia, lub nieunieważnienie postępowania, w którym po wykluczeniu niespełniającego wymagań wykonawcy pozostała jedna oferta. To, która z tych wad grozi w Państwa zamówieniach, zależy od rodzaju przedmiotu, liczby dodatkowych informacji i sposobu, w jaki została sporządzona dokumentacja zamówienia — dlatego prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS analizują zamówienia finansowane z dotacji pojedynczo na podstawie akt, a nie według ogólnej listy. Ogólny kontekst przejrzystości w udzielaniu zamówień omawia tekst o przejrzystości w zamówieniach publicznych.

Ile wynosi odprowadzenie i kiedy stawki się nie sumują

W decyzji o przyznaniu dotacji podmiot udzielający dotacji może określić, że naruszenie niektórych warunków będzie skutkowało odprowadzeniem niższym niż cała kwota dotacji (§ 14 ustawy budżetowej). Wskazuje przy tym przedział procentowy, stały udział procentowy lub stałą kwotę i uwzględnia wagę naruszenia oraz jego wpływ na cel dotacji. Stawki te zwykle znajdują się w załączniku do decyzji, a kto ich nie zna, nie wie, z jakim ryzykiem ma do czynienia.

Jak takie stawki wyglądają, pokazuje rozpatrywany spór. Załącznik do decyzji o dotacji rozróżniał tam m.in. mniej poważne naruszenia, za które można było nałożyć odprowadzenie w wysokości 5–10 % kwoty dotacji. Beneficjent domagał się zakwalifikowania do tej kategorii, ale sąd odmówił, ponieważ nie chodziło o błąd formalny, lecz o wadę mającą zasadniczy wpływ na wybór wykonawcy. Przed podpisaniem decyzji o dotacji warto więc wiedzieć, co dokładnie należy do której kategorii.

Urząd skarbowy jest związany tymi stawkami i nie może od nich odstąpić. W przypadku przedziału procentowego wybiera konkretną wysokość w zależności od wagi naruszenia i jego wpływu na realizację celu. Jeżeli podmiot udzielający dotacji nie określi dla danego naruszenia niższej stawki, odprowadzenie obejmuje całą kwotę, w jakiej naruszono dyscyplinę budżetową, czyli kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z warunkami.

W przypadku zamówień obowiązuje szczególna zasada dotycząca zbiegu. Przy wielokrotnym naruszeniu obowiązków przy udzielaniu zamówień publicznych nakłada się odprowadzenie w wysokości najwyższego odprowadzenia określonego przez podmiot udzielający dotacji, chyba że wyraźnie postanowi on inaczej. Trzy błędy w jednym zamówieniu nie oznaczają więc potrójnego odprowadzenia, lecz odprowadzenie za błąd najpoważniejszy. We wspomnianym sporze taką samą zasadę przewidywała decyzja o dotacji, a sąd weryfikował, czy wysokość odprowadzenia rzeczywiście wynika wyłącznie z najpoważniejszego naruszenia i czy mniej poważne uchybienia nie miały na nią wpływu.

Do odprowadzenia dolicza się penale w wysokości 0,4 promila kwoty odprowadzenia za każdy dzień zwłoki, maksymalnie do wysokości odprowadzenia. Co do zasady nalicza się je od dnia następującego po naruszeniu, dlatego przy kontrolach przeprowadzanych z kilkuletnim opóźnieniem często osiąga ono wysokość samego odprowadzenia. W przypadku wad istniejących już przed otrzymaniem środków ustawa przewiduje jednak wyjątek i penale nalicza się dopiero po upływie terminu zapłaty odprowadzenia określonego w nakazie płatniczym. Jak bronić się przed sankcją, którą uważają Państwo za nieproporcjonalną, omawia tekst o obronie przed nieproporcjonalną karą w związku z dotacjami.

Co zrobić przed złożeniem wniosku o płatność

Ponieważ wada bezpośrednio związana z celem dotacji, istniejąca przed otrzymaniem środków, staje się naruszeniem w dniu ich otrzymania, najtańsza jest kontrola, którą przeprowadzą Państwo sami, zanim złożą wniosek o płatność. Należy przeanalizować każde zamówienie finansowane z dotacji pod kątem warunków decyzji i sprawdzić, czy dokumentacja jest zgodna z ustawą i czy była przestrzegana.

Pierwszym krokiem jest sporządzenie zestawienia zamówień wraz z ich ryzykami. W przypadku każdego zamówienia trzeba wiedzieć, czy zmieniano warunki zamówienia i przedłużano terminy, jak oceniano kwalifikacje, ile ofert pozostało po wykluczeniu i czy dokumentacja nie zawiera własnych podstaw unieważnienia wykraczających poza ustawę. Właśnie te cztery punkty kontrole sprawdzają najczęściej.

Drugim krokiem jest ocena, co można zrobić z wykrytą wadą. Dopóki umowa nie została zawarta, niektóre błędy można naprawić w samym postępowaniu, na przykład przez przedłużenie terminu lub ponowną ocenę kwalifikacji. Niekiedy właściwym rozwiązaniem jest unieważnienie postępowania i ogłoszenie nowego, co jest decyzją obarczoną własnym ryzykiem; kiedy zamawiający może unieważnić postępowanie i jak bronią się przed tym wykonawcy, omawia tekst Zamawiający unieważnił postępowanie, w którym złożyli Państwo ofertę.

Trzecim krokiem jest komunikacja z podmiotem udzielającym dotacji. Jeżeli wykryją Państwo wadę, której nie da się już naprawić, lepiej rozwiązać ją z podmiotem udzielającym dotacji, zanim wykryje ją kontrola, i znać stawkę, która zgodnie z decyzją ma do niej zastosowanie. To, czy opłaca się wadę ujawnić, czy przeciwnie bronić postępowania jako zgodnego z prawem, zależy od charakteru uchybienia i treści warunków dotacji — dlatego prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS podejmują tę decyzję dopiero po analizie konkretnego zamówienia.

Błędy beneficjentów, które niepotrzebnie zwiększają odprowadzenie

Najczęstszym błędem jest poleganie na tym, że zamówienie zostało wcześniej zatwierdzone przez podmiot udzielający dotacji lub że nie zajmował się nim ÚOHS. Żadna z tych okoliczności nie chroni beneficjenta. Urząd skarbowy ocenia zamówienie samodzielnie; sąd we wspomnianym sporze wyraźnie potwierdził, że to, iż podmiot udzielający dotacji początkowo nie zwrócił uwagi na nieprawidłowość, nie mogło wpłynąć na wynik późniejszego ustalenia kontrolnego.

Drugim błędem jest argumentacja, że chodziło o wadę formalną bez wpływu na wynik. Ten argument dotyczy wyłącznie wysokości odprowadzenia, a nie odpowiedzialności, i ma siłę tylko wtedy, gdy jest udokumentowany. Sąd ponadto odmówił uznania złożoności lub sporności kwestii prawnej za okoliczność łagodzącą.

Kto jedynie twierdzi, że wygrałby ten sam wykonawca, nie odniesie sukcesu; kto wykaże, dlaczego błąd nie mógł wpłynąć na krąg wykonawców, ma szansę na niższą stawkę. Trzecim błędem jest pomijanie penale. Beneficjenci koncentrują się na odprowadzeniu, a penale traktują jako pozycję drugorzędną. W przypadku naruszeń, do których doszło dopiero po otrzymaniu środków, nalicza się je od naruszenia i może ono osiągnąć wysokość odprowadzenia, dlatego w starszych projektach bywa równie wysoką kwotą jak samo odprowadzenie. Terminowa zapłata odprowadzenia zatrzymuje przy tym dalszy wzrost penale nawet wtedy, gdy nadal kwestionują Państwo odprowadzenie.

Czwartym błędem jest spóźniony wniosek o umorzenie. Czeska Generalna Dyrekcja Finansów (Generální finanční ředitelství) może z przyczyn zasługujących na szczególne uwzględnienie umorzyć odprowadzenie lub penale w części albo w całości, jednak wniosek należy złożyć najpóźniej w ciągu roku od uprawomocnienia się nakazu płatniczego. Samo złożenie wniosku nie odracza przy tym obowiązku zapłaty odprowadzenia, więc bez odrębnie załatwionego odroczenia penale nadal narasta. Ustawa ponadto wyłącza z umorzenia odprowadzenia część środków pokrywanych z budżetu Unii Europejskiej, dlatego najpierw trzeba ustalić, jaką drogą środki trafiały do Państwa projektu. Kwestie terminów wymiaru omawia tekst o przedawnieniu zwrotu dotacji.

Podsumowanie

Artykuł pokazał, że błąd w postępowaniu o udzielenie zamówienia w projekcie dotowanym nie jest jedynie problemem przed ÚOHS, lecz naruszeniem dyscypliny budżetowej, za które urząd skarbowy wymierza odprowadzenie. O odpowiedzialności decyduje samo naruszenie zasad, o wysokości odprowadzenia – jego wpływ na konkurencję i stawki określone przez podmiot udzielający dotacji.

Dla zarządu spółki decydujące są dwie informacje i jedna data. Pierwszą informacją są stawki odprowadzeń w załączniku do decyzji o dotacji, ponieważ to one określają, ile kosztuje Państwa konkretny błąd. Drugą jest lista zamówień z punktami ryzyka. Datą jest dzień złożenia wniosku o płatność, ponieważ wada, która trwa w tym momencie, staje się naruszeniem w dniu otrzymania środków.

Zwłoka podraża tu sprawę na dwa sposoby. Penale w przypadku wad powstałych po otrzymaniu środków biegnie od naruszenia i może osiągnąć wysokość odprowadzenia, a wady, którą można było naprawić w postępowaniu, po zawarciu umowy już Państwo nie naprawią. Beneficjenci, którzy uniknęli odprowadzenia, mieli zamówienia sprawdzone, zanim złożyli wniosek o płatność.

Prawnicy kancelarii adwokackiej ARROWS sprawdzą zamówienia finansowane z dotacji jeszcze przed wnioskiem o płatność, zaproponują naprawę wykrytych wad, będą Państwa reprezentować w kontroli podatkowej i w postępowaniu w sprawie odprowadzenia, a także przed sądami administracyjnymi, oraz przygotują wniosek o umorzenie. Prosimy o kontakt pod adresem konsultacja@arws.cz lub zapoznanie się z naszą usługą w zakresie zamówień publicznych.