Un error en el procedimiento de licitación vuelve en forma de reintegro –

Por qué un error en el contrato se considera infracción de la disciplina presupuestaria

El texto parte de las normas aplicables a las subvenciones del presupuesto del Estado, de los fondos estatales y del Fondo Nacional (Národní fond) con arreglo a la Ley checa de Normas Presupuestarias (Ley n.º 218/2000 Sb., en adelante «Normas Presupuestarias»); si se trata de una subvención del presupuesto de un municipio o de una región, se aplica una regulación análoga, pero independiente, contenida en la Ley checa n.º 250/2000 Sb., de normas presupuestarias de los presupuestos territoriales. Constituye infracción de la disciplina presupuestaria, entre otras cosas, el uso indebido o la retención de los recursos económicos que el beneficiario ha recibido del presupuesto del Estado, de un fondo estatal o del Fondo Nacional (§ 44 de las Normas Presupuestarias). La resolución de concesión de la subvención impone, por regla general, la obligación de seleccionar a los proveedores de conformidad con la Ley checa de Contratación Pública (Ley n.º 134/2016 Sb., en adelante «LCP»). Quien la incumple utiliza la subvención en contra de sus condiciones.

Para el beneficiario de la subvención, la regla más importante es la relativa al momento de la infracción. La ley considera expresamente infracción de la disciplina presupuestaria también el incumplimiento de una obligación directamente relacionada con la finalidad para la que se concedió la subvención, que se haya producido antes de recibir el dinero y que persista en el momento de su recepción; el primer día de la infracción es entonces el día en que usted recibe el dinero (§ 44, apdo. 1, letra j), de las Normas Presupuestarias).

Un error en un contrato licitado antes de la solicitud de pago no se convierte, pues, en un problema cuando llega la inspección, sino en el momento en que la subvención entra en su cuenta, siempre que esté directamente relacionado con la finalidad de la subvención; un defecto marginal sin ese vínculo no se valora de este modo. No obstante, en este caso el recargo no se calcula, según la ley, desde la recepción del dinero, sino a partir del día siguiente a aquel en que el beneficiario debía abonar el reintegro conforme a la liquidación.

Esta construcción explica por qué los reintegros afectan también a proyectos que han salido bien. La obra está terminada, el proveedor ha cobrado debidamente y el objetivo de la subvención se ha cumplido. Sin embargo, desde la perspectiva de las Normas Presupuestarias, una parte del dinero se utilizó en contra de las condiciones en las que se concedió, y eso basta.

La gestión de los reintegros corresponde a las oficinas tributarias con arreglo al Código Tributario checo (Ley n.º 280/2009 Sb., en adelante «Código Tributario») y el beneficiario tiene en el procedimiento la condición de obligado tributario. Por tanto, el litigio no se mantiene con el órgano concedente de la subvención ni con la Oficina para la Protección de la Competencia (ÚOHS), sino con la Administración tributaria, y se le aplican las reglas del procedimiento tributario, incluidos el recurso de alzada y la demanda ante el tribunal regional (krajský soud). Esta vía procesal tiene consecuencias prácticas: la argumentación, la documentación y los plazos se rigen por el Código Tributario, no por la LCP, y la defensa debe por ello saber trabajar con ambas normas a la vez.

Responsabilidad e importe del reintegro: dos cuestiones distintas

El Tribunal Supremo Administrativo de la República Checa (Nejvyšší správní soud) separó con claridad, en una sentencia de 2025, lo que determina si habrá reintegro y lo que determina su importe. Señaló que las consideraciones sobre si la infracción de la ley de contratos públicos pudo o no influir en la selección de la oferta más ventajosa no son relevantes para la responsabilidad misma por la infracción de la disciplina presupuestaria, pero sí son una circunstancia relevante al valorar la proporcionalidad del importe del reintegro (sentencia del Tribunal Supremo Administrativo, ref. 8 Afs 60/2024, de 22 de agosto de 2025, disponible en vyhledavac.nssoud.cz).

El litigio afectaba a un beneficiario de una subvención del programa operativo Investigación y Desarrollo para la Innovación, que recibió para el proyecto más de 366 millones de CZK (aprox. 15,1 millones de EUR). La inspección detectó errores en varios contratos: la no exclusión de un licitador extranjero que no acreditó su solvencia dentro del plazo, la falta de prórroga del plazo de presentación de ofertas tras la modificación de las condiciones de licitación y una cláusula poco transparente de los pliegos. La Oficina Tributaria liquidó reintegros por más de 11,7 millones de CZK (aprox. 0,5 millones de EUR) y el tribunal los confirmó.

De la sentencia se desprenden tres conclusiones que los beneficiarios de subvenciones no suelen conocer. En primer lugar, la inspección no tiene que probar la existencia de un proveedor concreto que, sin el error del poder adjudicador, hubiera presentado una oferta más ventajosa; basta un razonamiento fundado de por qué la competencia pudo verse comprometida. En segundo lugar, el carácter controvertido de la interpretación jurídica no es motivo para reducir el reintegro. Y, en tercer lugar, el reintegro no es una sanción penal, por lo que no se le aplica la prohibición de valorar dos veces una misma circunstancia.

La sentencia se refería a contratos adjudicados con arreglo a la anterior ley de contratos públicos. Sin embargo, sus conclusiones sobre el reintegro se apoyan en las Normas Presupuestarias, no en procedimientos concretos de adjudicación, y son válidas con carácter general también para los contratos que se adjudican hoy.

El importe del reintegro lo fija la Oficina Tributaria en la medida en que se haya infringido la disciplina presupuestaria o, en su caso, conforme al porcentaje inferior determinado por el órgano concedente (§ 44a de las Normas Presupuestarias). Con carácter general, el reintegro no puede superar el importe total de la subvención abonada hasta el día de la infracción; no obstante, la ley no excluye expresamente este límite máximo en el caso de un defecto existente ya antes de recibir el dinero. La intensidad con que repercute un error concreto se valora, por tanto, según el porcentaje que fije la resolución de concesión y según lo convincente que sea la prueba de su escasa incidencia en la competencia; los abogados del despacho ARROWS preparan esta argumentación siempre a la vista del texto de la resolución de concesión.

Defectos de licitación que la inspección detecta con mayor frecuencia

Un defecto frecuente es no prorrogar el plazo de presentación de ofertas tras modificar las condiciones de licitación. El poder adjudicador ajusta mediante una información adicional los parámetros, el plazo de entrega o el alcance del objeto, pero deja que el plazo siga corriendo. La inspección valora entonces si se trataba de una aclaración o de una modificación ante la cual los licitadores debían disponer de tiempo para reaccionar, y la defensa basada en que solo era una explicación suele ser difícil.

El segundo defecto típico es la valoración errónea de la solvencia, sobre todo en el caso de licitadores extranjeros. El poder adjudicador acepta documentos expedidos únicamente para el Estado de la sede del licitador, no le requiere que los complete y no lo excluye. En el litigio citado, el tribunal señaló expresamente que la pasividad del poder adjudicador al verificar la solvencia no puede valorarse a su favor.

El tercer defecto, que es el que más sorprende, son unos pliegos poco transparentes. En el mismo litigio, el beneficiario hizo constar en los pliegos que, si la oferta superaba el valor estimado, ello podría ser motivo para cancelar el procedimiento. El tribunal lo consideró poco transparente, porque con ello el poder adjudicador —entonces todavía bajo la Ley checa n.º 137/2006 Sb., de contratos públicos— se atribuyó un derecho a cancelar el procedimiento más amplio que el que admitía su § 84, apdo. 2, letras d) y e), y solo por este defecto el reintegro se fijó en el 25 % del importe de la subvención.

Una interpretación igualmente restrictiva de los motivos de cancelación del procedimiento rige también con arreglo al vigente § 127 de la LCP: el procedimiento solo puede cancelarse por motivos dignos de especial consideración o por un cambio sustancial e imprevisible de las circunstancias, no al arbitrio del poder adjudicador (§ 127 de la Ley n.º 134/2016 Sb.).

El cuarto grupo lo forman los errores en la evaluación y la selección. Aquí se incluye la aceptación de una oferta que no cumple las condiciones técnicas de los pliegos, o no cancelar un procedimiento en el que, tras excluir a un licitador no apto, quedó una única oferta. Cuál de estos defectos amenaza a sus contratos depende del tipo de objeto, del número de informaciones adicionales y de cómo se redactaron los pliegos; por eso los abogados del despacho ARROWS revisan los contratos financiados con la subvención uno por uno a la vista del expediente, no según una lista general. El contexto general de la transparencia en la adjudicación se analiza en el texto sobre la transparencia en la contratación pública.

A cuánto asciende el reintegro y cuándo no se acumulan los porcentajes

En la resolución de concesión de la subvención, el órgano concedente puede establecer que el incumplimiento de determinadas condiciones se penalice con un reintegro inferior al importe total de la subvención (§ 14 de las Normas Presupuestarias). Para ello indica un intervalo porcentual, un porcentaje fijo o un importe fijo, y tiene en cuenta la gravedad de la infracción y su incidencia en la finalidad de la subvención. Estos porcentajes suelen figurar en el anexo de la resolución, y quien no los conoce no sabe con qué riesgo está trabajando.

El litigio examinado muestra cómo son esos porcentajes. El anexo de la resolución de concesión distinguía allí, entre otras, las infracciones menos graves, por las que podía imponerse un reintegro del 5 al 10 % del importe de la subvención. El beneficiario pretendía ser incluido en esta categoría, pero el tribunal lo rechazó, porque no se trataba de un error formal, sino de un defecto con una incidencia esencial en la selección del proveedor. Antes de firmar la resolución de concesión conviene, por tanto, saber qué corresponde exactamente a cada categoría.

La Oficina Tributaria está vinculada por estos porcentajes y no puede apartarse de ellos. Cuando se trata de un intervalo porcentual, elige el importe concreto según la gravedad de la infracción y su incidencia en el cumplimiento de la finalidad. Si el órgano concedente no fija un porcentaje inferior para la infracción en cuestión, el reintegro asciende a todo el importe en el que se infringió la disciplina presupuestaria, es decir, al importe de la subvención utilizado en contra de las condiciones.

Para los contratos rige una regla especial sobre el concurso de infracciones. En caso de infracción múltiple de las obligaciones en la adjudicación de contratos públicos, se impone un reintegro equivalente al reintegro más alto fijado por el órgano concedente, salvo que este disponga expresamente otra cosa. Tres errores en un mismo contrato no suponen, pues, un reintegro triple, sino el reintegro correspondiente al más grave. En el litigio citado, la resolución de concesión establecía esa misma regla y el tribunal comprobó que el importe del reintegro se basaba realmente solo en la infracción más grave y que los errores menos graves no habían influido en él.

Al reintegro se añade un recargo del 0,4 por mil del importe del reintegro por cada día de demora, hasta un máximo equivalente al importe del reintegro. Con carácter general se calcula desde el día siguiente a la infracción, por lo que en inspecciones realizadas años después suele alcanzar el importe del propio reintegro. En el caso de los defectos que ya existían antes de recibir el dinero, la ley establece, sin embargo, una excepción y el recargo se calcula solo desde la expiración del plazo de pago del reintegro conforme a la liquidación. Cómo defenderse frente a una sanción que considera desproporcionada se analiza en el texto sobre la defensa frente a una multa desproporcionada en materia de subvenciones.

Qué hacer antes de presentar la solicitud de pago

Dado que un defecto directamente relacionado con la finalidad de la subvención que existe antes de recibir el dinero se convierte en infracción el día de su recepción, la revisión más barata es la que realiza usted mismo antes de solicitar el pago. Revise cada contrato financiado con la subvención a la luz de las condiciones de la resolución y compruebe si los pliegos se ajustan a la ley y si usted los ha respetado.

El primer paso es elaborar un resumen de los contratos con sus riesgos. De cada contrato necesita saber si se modificaron las condiciones de licitación y se prorrogaron los plazos, cómo se valoró la solvencia, cuántas ofertas quedaron tras las exclusiones y si los pliegos contienen motivos propios de cancelación que excedan de la ley. Estos cuatro puntos son precisamente los que las inspecciones examinan con mayor frecuencia.

El segundo paso es valorar qué puede hacerse con el defecto detectado. Mientras el contrato no se haya celebrado, algunos errores pueden subsanarse en el propio procedimiento, por ejemplo prorrogando el plazo o valorando de nuevo la solvencia. En otros casos, la solución correcta es cancelar el procedimiento y convocar uno nuevo, lo cual es una decisión con riesgos propios; cuándo puede el poder adjudicador proceder a la cancelación y cómo se defienden frente a ella los proveedores se analiza en el texto El poder adjudicador ha cancelado el procedimiento de licitación en el que usted presentó una oferta.

El tercer paso es la comunicación con el órgano concedente. Si detecta un defecto que ya no puede subsanarse, es mejor tratarlo con el órgano concedente antes de que lo encuentre la inspección y conocer el porcentaje que le resulta aplicable según la resolución. Si conviene poner el defecto sobre la mesa o, por el contrario, defender la actuación como legal depende de la naturaleza del error y del tenor de las condiciones de la subvención; por eso los abogados del despacho ARROWS toman esta decisión solo tras analizar el contrato concreto.

Errores de los beneficiarios que aumentan innecesariamente el reintegro

El error más frecuente es confiar en que el contrato fue aprobado anteriormente por el órgano concedente o en que la ÚOHS no se ocupó de él. Ninguna de las dos cosas protege al beneficiario. La Oficina Tributaria valora el contrato de forma independiente; en el litigio citado, el tribunal confirmó expresamente que el hecho de que el órgano concedente no advirtiera inicialmente de la irregularidad no podía influir en el resultado de la posterior constatación de la inspección.

El segundo error es argumentar que se trataba de un defecto formal sin incidencia en el resultado. Este argumento solo se dirige al importe del reintegro, no a la responsabilidad, y solo tiene fuerza si está acreditado. El tribunal rechazó además que la complejidad o el carácter controvertido de la cuestión jurídica se aplicara como circunstancia atenuante.

Quien se limita a afirmar que habría ganado el mismo proveedor no prosperará; quien acredita por qué el error no pudo influir en el círculo de licitadores tiene posibilidades de obtener un porcentaje inferior. El tercer error es pasar por alto el recargo. Los beneficiarios se centran en el reintegro y consideran el recargo una partida secundaria. En las infracciones producidas después de recibir el dinero, se calcula desde la infracción y puede alcanzar el importe del reintegro, de modo que en proyectos antiguos suele ser una cantidad tan elevada como el propio reintegro. El pago puntual del reintegro detiene el aumento del recargo incluso cuando usted sigue defendiéndose frente al reintegro.

El cuarto error es solicitar tarde la condonación. La Dirección General de Finanzas (Generální finanční ředitelství) puede, por motivos dignos de especial consideración, condonar total o parcialmente el reintegro o el recargo, pero la solicitud debe presentarse a más tardar en el plazo de un año desde la firmeza de la liquidación. La mera presentación de la solicitud no suspende la obligación de abonar el reintegro, por lo que, sin un aplazamiento tramitado por separado, el recargo sigue corriendo. Además, la ley excluye de la condonación del reintegro la parte de los recursos cubierta por el presupuesto de la Unión Europea, de modo que primero hay que averiguar por qué vía llegó el dinero a su proyecto. El contexto de los plazos de liquidación se analiza en el texto sobre la prescripción de la devolución de la subvención.

Resumen final

El artículo ha mostrado que, en un proyecto subvencionado, un error en el procedimiento de licitación no es solo un problema con la ÚOHS, sino una infracción de la disciplina presupuestaria por la que la Oficina Tributaria liquida un reintegro. La responsabilidad depende de la mera infracción de las reglas; el importe del reintegro, de su incidencia en la competencia y de los porcentajes fijados por el órgano concedente.

Para la dirección de la empresa son decisivos dos datos y una fecha. El primer dato son los porcentajes de reintegro del anexo de la resolución de concesión, porque son ellos los que determinan cuánto le cuesta un error concreto. El segundo es la lista de contratos con sus puntos de riesgo. La fecha es el día de la solicitud de pago, porque el defecto que persiste en ese momento se convierte en infracción el día en que se recibe el dinero.

Aquí el aplazamiento sale caro por partida doble. El recargo por los defectos surgidos después de recibir el dinero corre desde la infracción y puede alcanzar el importe del reintegro, y un defecto que podía subsanarse en el procedimiento ya no puede subsanarse una vez celebrado el contrato. Los beneficiarios que evitaron el reintegro habían hecho revisar sus contratos antes de presentar la solicitud de pago.

Los abogados del despacho ARROWS revisan los contratos financiados con la subvención antes de la solicitud de pago, proponen la subsanación de los defectos detectados, le representan en la inspección tributaria y en el procedimiento de reintegro, así como ante los tribunales contencioso-administrativos, y preparan la solicitud de condonación. Escríbanos a consultas@arws.cz o consulte nuestro servicio de contratación pública.